Test 3

– La levée de l'impôt, une prérogative de puissance publique. – L'impôt est l'une des manifestations les plus éclatantes de la puissance publique. Il caractérise, en ses deux versants, la souveraineté de l'État et le monopole de la violence légitime exercé sur un territoire et une population déterminés. Si on l'envisage par le prélèvement obligatoire qu'il opère, il se définit comme une prestation pécuniaire requise de manière autoritaire frappant la richesse des contribuables. Si on le considère du point de vue de son affectation, il finance les politiques de l'État et à titre principal la défense et la sécurité, l'ordre public et la garantie des droits. La levée de l'impôt, vitale pour l'État, constitue une prérogative de puissance publique essentielle. Dans les États modernes dotés d'une Constitution destinée à garantir les droits et libertés individuels, la levée de l'impôt est décidée par le Parlement. Il dispose en la matière d'une compétence exclusive. Ce principe puise sa source dans l'histoire de la démocratie parlementaire. En 1215, la noblesse anglaise a imposé au roi Jean sans Terre la Grande Charte ou Magna Carta qui détermine les droits et obligations respectifs du roi et des barons en ce qui concerne le gouvernement du royaume et spécialement la levée des impôts. Le principe selon lequel il ne peut y avoir d'impôt sans représentation était posé et allait constituer l'une des pierres de fondation de la démocratie. Plusieurs siècles furent encore nécessaires pour que ce mode de gouvernement s'étende à tout l'Occident. En 1765, dans les colonies anglaises du Nouveau Monde, les futurs États-Unis d'Amérique, le Stamp Act fut l'élément déclencheur d'une révolte fiscale qui allait déboucher sur la guerre d'indépendance. Cette loi créait une taxe sur les documents légaux et juridiques qui devaient recevoir un tampon officiel payant. Les insurgés contestèrent la création de cette nouvelle taxe frappant les colonies en opposant à Sa Majesté le principe posé par la démocratie parlementaire anglaise : no taxation without representation. La levée de l'impôt par le peuple ou ses représentants est indissolublement liée au principe de gouvernement selon lequel la légitimité du pouvoir dérive de la société. Le professeur Collet présente ainsi le principe de consentement à l'impôt comme la rencontre de l'impôt et du droit⁰⁰⁹. En France, c'est la Révolution de 1789 qui a consacré la nécessité du consentement à l'impôt du peuple en principe de gouvernement⁰¹⁰. La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 fige dans le bloc de constitutionnalité le principe de la représentation nationale pour consentir à l'impôt et en déterminer la quotité, l'assiette et le mode de recouvrement⁰¹¹. La Constitution du 4 octobre 1958 qui organise les institutions de la V^e République consacre en son article 34 la compétence exclusive de la loi en matière d'impôt⁰¹². Même si la généralité du texte laisse une marge d'interprétation importante pour délimiter la compétence de la loi et du règlement, le Conseil constitutionnel veille au respect du principe à valeur constitutionnelle de la légalité de l'impôt. Il sanctionne autant l'abus de compétence du pouvoir exécutif que le déni de compétence du pouvoir législatif⁰¹³. La levée de l'impôt repose sur cet équilibre constitutionnel. Sa mise en œuvre effective est confiée à l'administration fiscale qui dispose d'une compétence exclusive et de prérogatives régaliennes. Cette compétence n'est pas seulement une autorisation consentie à l'administration. La loi de finances adoptée chaque année n'a pas simplement vocation à autoriser la perception de l'impôt. Elle implique une obligation d'agir à la charge de l'administration⁰¹⁴.

– La délégation au notaire de la collecte de l'impôt. – Dans cet édifice institutionnel et administratif, la loi a confié au notaire la charge de collecter certains impôts pour le compte de l'État. Cette délégation de compétence ne déroge pas au monopole de l'administration. Elle complète ses moyens d'action et facilite le recouvrement des impôts générés par l'activité notariale. Le notaire a, en la matière, une place originale historique résultant de sa qualité d'officier public. La Révolution a mis en pièces l'État monarchique et les organes de collecte de l'impôt de l'Ancien Régime. Auparavant, co-existaient trois formes de recouvrement de l'impôt : la collecte confiée à des contribuables responsables, la régie directe, et surtout la ferme qui était le principal pourvoyeur de fonds de l'État. La ferme, détestée autant pour l'iniquité qu'elle représentait que pour la brutalité de ses méthodes, a été anéantie. Les gouvernements révolutionnaires et l'État napoléonien ont supprimé les intermédiaires privés et intéressés par la collecte de l'impôt pour ne retenir que le mode de la régie directe. Quatre régies spécialisées par grandes familles de prélèvements ont été créées : contributions directes, contributions indirectes, droits d'enregistrement et droits de douane⁰¹⁵. Cette organisation correspondait à la fiscalité du XIX ^e siècle, faite d'impositions spéciales. La collecte de l'impôt relève depuis cette époque de la compétence exclusive de l'État et de ses agents. Durant cette période troublée, caractérisée par des transformations politiques profondes, la loi a consacré la qualité d'officier public du notaire en lui confiant, par délégation, des prérogatives de puissance publique. La loi du 6 octobre 1791 votée par la Constituante a réorganisé le notariat. Les anciennes catégories de notaires (royaux, seigneuriaux et apostoliques) ont été abolies et remplacées par un corps unique de notaires publics. La loi du 25 ventôse an XI (15 mai 1803), promulguée par le Premier consul, précise et complète la loi de 1791, formant ainsi un véritable code du notariat. Le notaire y est défini comme un fonctionnaire public établi pour recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d'authenticité attaché aux actes de l'autorité publique et pour en assurer la date, en conserver le dépôt et en délivrer des grosses et expéditions. Le notaire fait désormais partie des officiers publics et ministériels. En sa qualité d'officier public, il est délégataire, pour le compte de l'État, de prérogatives de puissance publique. Cette délégation de l'autorité publique s'exerce à titre principal pour l'authentification des actes de la vie civile. Dans le prolongement de cette mission, cette délégation s'étend à la collecte des impôts générés par l'authentification des actes reçus par le notaire. Sur un mode non contentieux, le notaire exerce des missions régaliennes, tant en matière civile que fiscale, par délégation de l'État.

– L'histoire de la délégation de puissance publique au notaire. – L'élévation du notaire au rang des officiers publics au lendemain de la Révolution n'est pas fortuite. Elle trouve ses racines dans une évolution historique ancienne, et quiconque en recherchera l'origine suivra une trace qui le mènera au Moyen Âge central. D'un point de vue institutionnel, la période moderne est celle de l'affirmation de l'État monarchique, jusqu'à son apogée, la monarchie absolue. L'histoire du notariat est empreinte de ce mouvement général. La monarchie capétienne va réglementer le notariat, en unifier les modalités d'exercice, en définir les actes et en estomper les différences entre les provinces du Sud et celles du Nord. Le pouvoir monarchique a su instituer le notariat dans le royaume de France afin d'imposer son ordre juridique. À l'apogée de la dynastie capétienne (des descendants directs d'Hugues Capet) au XIII ^e et au début du XIV ^e siècle, les rois Louis IX ou Saint-Louis et Philippe IV le Bel ont élaboré les premiers textes qui formeront le corpus embryonnaire de l'organisation du notariat. Saint-Louis, en 1270, avant son départ pour une deuxième croisade dont il ne reviendra pas, a créé la compagnie des notaires du Châtelet de Paris et y a nommé soixante notaires. Philippe le Bel a créé le premier statut des notaires par l'ordonnance d'Amiens de 1304⁰¹⁶. Ensuite un nombre croissant d'édits et d'ordonnances se succéderont jusqu'à la Révolution pour préciser les modalités d'exercice des notaires. Cette prolifération de textes démontre l'utilisation des notaires par les souverains pour affirmer leur autorité politique. Si ces textes portent essentiellement sur des aspects juridiques, les considérations fiscales ne sont jamais absentes. La priorité de tout monarque demeure l'approvisionnement d'argent frais pour abonder le Trésor royal. Les notaires ont dès lors été mis à contribution et la justice déléguée en matière d'authentification des actes civils s'est rapidement complétée d'une mission fiscale de perception de l'impôt. Dès le Moyen Âge, le lien entre le contrat opérant une mutation de propriété, l'exigibilité de l'impôt et l'intervention d'un notaire représentant la puissance seigneuriale puis monarchique pour garantir ces deux opérations est établi. Une graine a alors été semée. Elle mûrira à l'époque moderne, en même temps que s'affirmera l'autorité politique de l'État monarchique. La grande floraison arrivera après la Révolution par l'affirmation du notaire officier public. Retracer succinctement les principales étapes de cette évolution permettra de comprendre la place du notaire dans notre système fiscal.

– L'investiture seigneuriale au Moyen Âge. – L'investiture seigneuriale constitue l'une des premières manifestations du double rôle civiliste et fiscal de l'acte notarié. Pour réaliser le transfert de propriété d'un immeuble, le droit franc exigeait, au Haut Moyen Âge, une cérémonie publique appelée « l'investiture »⁰¹⁷. L'aliénateur se rendait sur l'immeuble à vendre avec l'acquéreur et des témoins. Il y manifestait par des gestes expressifs son intention de renoncer à la propriété du bien, puis il en investissait l'acquéreur qui en prenait immédiatement et ostensiblement possession. C'est le devest-vest. La coutume du Moyen Âge central a conservé intactes les formes de l'investiture franque, mais cette investiture réelle fut progressivement remplacée par une investiture symbolique. Les parties venaient devant le seigneur. L'aliénateur se dessaisissait de la chose entre ses mains et remettait à l'acquéreur un objet symbolisant le transfert. Le contrat établissant les obligations réciproques des parties faisait l'objet d'un acte et la propriété était transférée par la cérémonie de l'investiture. Le seigneur profitait de cette cérémonie pour percevoir les droits de mutation dus⁰¹⁸ : quint denier pour un fief, lods et ventes pour les censives. Progressivement, ces cérémonies publiques perdirent de leur intérêt. Elles étaient désertées et seuls les professionnels concernés s'y rendaient. Le seigneur lui-même finit par ne plus y assister et délégua son office. Le contrat établi par le notaire constatait la convention des parties et le respect du formalisme du transfert de propriété. Les impôts dus au seigneur demeuraient naturellement exigibles lors de cette cérémonie. Dans son Essais d'histoire et de jurisprudence sur le notariat, Bernard-Antoine Tajan⁰¹⁹ nous apprend que sous le règne de Charles VI, « le concours des notaires du Châtelet pouvait faciliter le recouvrement des deniers royaux. Des lettres du prince leur firent un devoir de remettre au receveur compétent l'état des ventes et transports passés devant eux et donnant ouverture aux droits ». De même sous le règne de Louis XII, « une injonction fut adressée (…) aux notaires et tabellions d'avertir les employés du domaine, des actes donnant ouverture aux droits de vente et autres, et qui seraient passés dans les fiefs de la couronne et les seigneuries royales. Par là, le recouvrement des deniers du trésor devenait plus facile, plus prompt et plus abondant ».

– Le contrôle des actes et l'insinuation à l'époque moderne. – À l'époque moderne, l'investiture seigneuriale déclinera pour voir émerger le consensualisme. En contrepoint du droit romain et du droit germanique, le transfert consensuel de la propriété s'imposera dans le royaume de France. Cette transformation substantielle du droit civil devait en entraîner une autre, surtout en matière immobilière, relative à la preuve et l'opposabilité des droits et de leurs transferts. Le consensualisme rendait nécessaire la constitution d'un système de publicité pour rendre les droits opposables. Quatre siècles furent nécessaires pour imposer un régime de publicité obligatoire, fiable et efficace. Les résistances étaient nombreuses. Les textes édictés pour organiser un système de publicité et d'opposabilité étaient perçus comme une intrusion dans la vie privée des sujets contraints de dévoiler leur patrimoine et comme le prétexte pour créer de nouveaux impôts⁰²⁰. Les mesures mises en place par l'État pour organiser ce régime de publicité allaient placer le notaire au centre du dispositif. À partir des XVI ^e et XVII ^e siècles, les édits royaux se succéderont pour structurer la publicité des actes. Ces législations obéissent autant à des soucis de droit civil qu'à des préoccupations fiscales liées à la nécessité d'accroître les recettes de l'État. Ces textes prescriront l'insinuation, terme repris du droit romain signifiant l'inscription auprès des juridictions, soit des contrats, soit des investitures seigneuriales⁰²¹. La formalité d'insinuation consiste à recopier l'acte sur un registre tenu au greffe d'une juridiction royale, accessible au public, sous peine d'inopposabilité de l'acte aux tiers. Ainsi en 1539, François I^er impose l'insinuation des donations, aux termes de l'ordonnance de Villers-Cotterêts. En 1609, Henri IV, qui se prépare à la guerre, crée de nouveaux impôts, dont un impôt sur les actes de nantissement⁰²². Dans certains pays de coutume du nord du royaume, la pratique des nantissements consistait en la reconnaissance du contrat par les parties et son enregistrement dans un registre accessible au public. Cette coutume inspirera l'insinuation qui sera généralisée à la fin du XVII ^e et au début du XVIII ^e siècle. Ces édits et ordonnances, à caractère juridique, sont le plus souvent motivés par des raisons fiscales et les besoins financiers de l'État toujours en guerre. La guerre de Succession d'Espagne oblige le roi Louis XIV à trouver de nouvelles recettes et les expédients fleurissent : droits sur les mutations de propriété, sur les actes notariés, comme sur ceux passés sous seing privé. De nouveaux impôts voient le jour, tel en 1674 le droit de timbre sur les actes officiels, dont les actes notariés devant être établis sur le papier fleurdelysé à l'effigie du monarque. Depuis 1693, le pouvoir royal a instauré le contrôle des actes notariés et judiciaires. À partir de l'édit des insinuations laïques de 1703, une taxe fut prélevée lors de l'insinuation de toute une série d'actes. Le centième denier fut alors établi, frappant toutes les mutations immobilières, échanges, donations et certaines successions⁰²³. L'enregistrement public des actes privés a ainsi donné lieu à de nouvelles conquêtes de la fiscalité royale. Et l'ensemble de ces mesures fiscales, qui place le notaire en qualité d'intermédiaire entre les parties à l'acte et l'État, constitue la charte de l'enregistrement, à savoir la fiscalité des actes civils. Cette législation, à la fois civile et fiscale, ne s'est pas imposée sans heurt dans le royaume de France, provoquant l'hostilité autant des parlements que des simples sujets. La bourgeoisie et la noblesse y décelaient une violation du secret de leur fortune. Pour les masses paysannes, ces créations d'impôts s'ajoutant à leur misère ont provoqué des révoltes fiscales. Dans le Quercy, lors de la révolte des « Tards-Avisés »⁰²⁴, les paysans se sont soulevés contre l'impôt sur le contrôle des actes. La création du droit de timbre a également soulevé la Bretagne, d'abord Nantes et Rennes, puis les régions paysannes de la Basse-Bretagne et de l'Ouest. Cette révolte fiscale contre le papier timbré, connue sous le nom de « révolte des bonnets rouges » ou des Torreben, a été violemment matée par l'autorité royale. Ironie de l'histoire, l'un des principaux meneurs des insurgés était un notaire de la région de Carhaix, Sébastien Le Balp⁰²⁵.

– La Révolution et l'Empire. – La Révolution a brisé l'État monarchique et supprimé les impôts de l'Ancien Régime. Tous les impôts du système antérieur ont été abolis, sauf un : les droits d'enregistrement. Les gouvernements de la période révolutionnaire puis de l'Empire ont conservé, en le réaménageant plusieurs fois, le régime de l'enregistrement des actes juridiques et de la publicité foncière⁰²⁶. Le notaire, élevé au rang d'officier public, sera destiné à jouer un rôle essentiel dans le nouveau dispositif en étant l'interlocuteur privilégié de l'administration de l'enregistrement et de celle de la conservation des hypothèques. La Constituante a supprimé le régime de l'insinuation des actes pour le remplacer par celui de l'enregistrement. Cette rupture est essentiellement sémantique, car cette fiscalité des actes civils a conservé son objet. Plusieurs textes ont réaménagé son fonctionnement, et son application fut confiée à une régie nouvellement créée : les droits d'enregistrement⁰²⁷. Le régime de la publicité foncière a connu des modifications autrement plus importantes⁰²⁸. Un premier Code hypothécaire est voté par la Convention le 9 messidor an III (27 juin 1795). Il édicte l'inscription des hypothèques et prescrit, avant toute aliénation, de faire une déclaration foncière, constituant déjà un début de publicité. Un deuxième Code hypothécaire adopté par le Directoire le 11 brumaire an VII (1^er novembre 1798) poursuit l'idée d'une publicité plus systématique et prévoit que tous les actes constitutifs d'hypothèques ou d'aliénations immobilières doivent être inscrits sur un registre tenu au greffe du tribunal, sous peine d'inopposabilité. La formalité est dorénavant appelée transcription. Les rédacteurs du Code civil, de manière générale hostiles au régime institué par le Directoire, reviendront sur ces mesures, spécialement les dispositions du deuxième Code hypothécaire. Tronchet n'y voyait qu'une invention fiscale et Portalis une atteinte au secret des fortunes tandis que Maleville a réussi à escamoter du Code civil la transcription des aliénations. En matière d'enregistrement et de publicité, les gouvernements révolutionnaires ont poursuivi l'œuvre de la monarchie. Si le Consulat et l'Empire ont remis en cause certaines de ces avancées, surtout en matière de publicité, les bases du droit moderne de l'enregistrement et de la publicité foncière étaient jetées. Ces matières, à la charnière du droit civil et du droit fiscal, évolueront ensuite pour constituer le système contemporain.

– L'époque contemporaine. – L'époque contemporaine est émaillée de textes qui modifient ponctuellement certaines règles de l'enregistrement et de la publicité foncière. Toutes ces réformes destinées à garantir la sécurité juridique et fiscale des actes renforceront le rôle et les prérogatives du notaire. En matière de publicité foncière, les grandes réformes verront le jour en 1855 et en 1955. Le deuxième Code hypothécaire de 1798 annonçait déjà par ses effets la loi du 23 mars 1855. Cette réforme importante a créé la conservation des hypothèques. La publicité, organisée sous le nom de « transcription », est une publicité personnelle qui laisse hors de son champ les successions et les actes déclaratifs. Le décret du 4 janvier 1955 a complété, un siècle plus tard, cette publicité, en introduisant un élément réel, le fichier immobilier⁰²⁹. Pour garantir la sécurité juridique et fiscale de l'enregistrement et de la publication des actes, le législateur a consacré la supériorité et l'exclusivité de l'acte authentique. En matière d'enregistrement, le socle avait été posé par la Révolution puis l'Empire et devait demeurer quasi inchangé pendant plus d'un siècle. Après le temps des retouches, vint celui des réformes. La première réforme significative intervient par le décret du 9 décembre 1948⁰³⁰. Jusqu'à cette date, l'enregistrement d'un acte consistait dans l'analyse ou la mention de cet acte sur un registre spécial. L'enregistrement a alors pris une forme nouvelle se réduisant à la perception de droits liquidés au vu de l'analyse des actes faite sur des formules spéciales, comprises dans un bordereau récapitulatif donnant lieu à une recette globale. Une réforme encore plus radicale a été introduite par la loi du 26 décembre 1969 qui n'a laissé subsister la formalité de l'enregistrement, à titre autonome, que pour les actes non soumis à publicité foncière. Cette réforme a posé le principe de la fusion des formalités d'enregistrement et de publicité foncière pour les actes soumis à publication à la conservation des hypothèques. Elle a également simplifié l'enregistrement de certains actes en créant l'enregistrement sur état⁰³¹. Aujourd'hui la formalité d'enregistrement à titre autonome est réduite à la portion congrue. Le nombre d'actes soumis au droit fixe de l'enregistrement a été réduit, par exemple les droits fixes en matière de modification de sociétés. Parallèlement le nombre d'actes relevant de l'enregistrement sur état, sans présentation de l'acte à l'administration, s'est accru. Il en résulte que la formalité autonome de l'enregistrement avec présentation de l'acte au service des impôts a considérablement diminué et concerne principalement l'enregistrement des cessions de fonds de commerce, droits au bail, titres de sociétés et donations de sommes d'argent et de biens mobiliers.

– Conclusion sur l'origine du notaire percepteur d'impôts. – Voilà brossées à grands traits les principales étapes de la construction du notaire percepteur d'impôts. Cette histoire remonte les siècles car ce monument de notre droit, liant le contrat, l'impôt et le notaire qui garantit l'efficacité du contrat et la perception de l'impôt, puise son origine dans les tréfonds de l'histoire et de la société française. Les transformations politiques et parfois l'instabilité institutionnelle qu'a connues la France n'ont jamais remis en cause le rôle du notaire. Au contraire, ce dernier a pu apparaître comme un élément de stabilité durant les périodes de tourmente, et la confiance de l'État envers l'institution notariale n'a jamais failli. Si les siècles rappellent le rôle du notaire dans le système fiscal, on peut s'interroger aujourd'hui sur la pertinence de sa délégation de prérogative de puissance publique dans ce XXI ^e siècle déjà bien entamé.