Le droit de préemption urbain (DPU) en faveur du logement

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Le droit de préemption urbain offre d’importantes opportunités d’acquisition pour favoriser l’offre de logements (I). Ces opportunités ont été renforcés avec l’extension des personnes pouvant être délégataires du droit de préemption urbain (II).

Mobilisation du cadre général en faveur de la production du logement

Le droit de préemption est défini comme « la faculté conférée par la loi ou par la convention à une personne d’acquérir, de préférence à toute autre, un bien que son propriétaire se propose de céder, en se portant acquéreur de ce bien dans un délai donné, en général aux prix et conditions de la cession projetée »⁰⁹⁵.

Il existe différents types de droit de préemption pour des objets très différents. Aux côtés du droit de préemption urbain et du droit de préemption dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, des lois successives ont prévu des dispositifs spéciaux. Notamment, la loi dite Climat du 22 août 2021, mise en œuvre sur ce point par l’ordonnance n^o 2022-489 du 6 avril 2022, a institué un droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte⁰⁹⁶ dans la perspective de prévenir les conséquences du recul du trait de côte sur les biens situés dans les zones exposées. L’intérêt de ce dispositif est qu’il ouvre, au profit des propriétaires concernés, un droit de délaissement leur permettant de proposer au titulaire du droit de préemption l’acquisition du bien⁰⁹⁷.

Le bail réel d’adaptation à l’érosion côtière (BRAEC)

En complément, et pour rendre opérationnelle la politique publique dans les secteurs exposés au recul du trait de côte, il est créé, par voie d’ordonnance, un nouveau bail réel permettant l’utilisation des biens, ainsi préemptés ou déjà propriété des personnes publiques, jusqu’à ce que l’érosion soit effective. Crée par l’ordonnance n^o 2022-489 du 6 avril 2022 relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte⁰⁹⁸, le bail réel d’adaptation à l’érosion côtière⁰⁹⁹ est un contrat par lequel « lequel l’État, une commune ou un groupement de communes, un établissement public y ayant vocation ou le concessionnaire d’une opération d’aménagement, consent à un preneur pour une durée comprise entre douze ans et quatre-vingt-dix-neuf ans, des droits réels immobiliers en vue d’occuper lui-même ou de louer, exploiter, réaliser des installations, des constructions ou des aménagements, dans les zones exposées au recul du trait de côte délimitées dans les conditions prévues par l’article L. 121-22-2 du Code de l’urbanisme. »¹⁰⁰ La durée de ce contrat, comprise entre 12 et 99 ans, est déterminée au regard des échéances de l’opération d’aménagement si elles sont connues, et surtout de l’espérance de durée de vie du terrain d’assiette, compte tenu des évolutions prévisibles du trait de côte. Le bail est toutefois résilié de plein droit à la date de l’arrêté par lequel le maire de la commune, en application des articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du Code général des collectivités territoriales, ou le préfet, en application de l’article L. 2215-1 du même code, prescrit les mesures nécessaires lorsque l’état du recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne peut plus être assurée. Cette résiliation donne lieu à indemnisation du preneur. Pendant la durée du contrat, le preneur, titulaire de droits réels immobiliers, peut occuper lui-même les biens ou louer, exploiter, réaliser des installations, des constructions ou des aménagements. Ces droits réels sont consentis en contrepartie d’un prix et, le cas échéant, d’une redevance pendant toute la durée du bail. Le preneur peut céder ou donner ses droits réels, sous certaines réserves. Tout d’abord, les droits réels résultant du bail ne peuvent être cédés ou donnés qu’à une personne subrogée au preneur dans les droits et obligations découlant de ce bail. Ensuite, tout projet de cession de droits réels immobiliers par le preneur fait l’objet d’une publicité préalable¹⁰¹. Et enfin, le prix de cession « ne doit pas excéder notablement le prix résultant de la prise en compte d’une valeur du bien estimée en priorité par référence à des mutations et accords amiables portant sur des biens de même qualification et avec un niveau d’exposition similaire situés dans la même zone ou, lorsque ces références ne sont pas suffisantes, selon les modalités définies au second alinéa du III de l’article L. 219-7 du Code de l’urbanisme »¹⁰². À l’échéance du bail, le terrain d’assiette fait l’objet d’une renaturation comprenant, le cas échéant, la démolition de l’ensemble des installations, des constructions ou des aménagements, y compris ceux réalisés par le preneur, et les actions ou opérations de dépollution nécessaires.

Le droit de préemption urbain constitue, d’une manière générale, un outil d’aménagement urbain pour la commune ou l’EPCI compétent. Il permet d’acquérir par priorité, dans certaines zones préalablement définies, les biens mis en vente, dans le but de réaliser des opérations d’intérêt général.

Le tableau ci-après présente le champ d’application matériel du droit de préemption urbain.

L’autorité titulaire du droit de préemption est définie par la combinaison des articles L. 211-1 et L. 211-2 du Code de l’urbanisme. Il en ressort que :

les communes dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur leur territoire¹⁰³ ;
la compétence, en matière de PLU, d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d’un établissement public territorial (EPT) et de la métropole de Lyon, emporte sa compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ;
la métropole du Grand Paris est compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain, dans les périmètres fixés par le conseil de la métropole, pour la mise en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain.

Le titulaire du droit de préemption a toujours la faculté de déléguer l’exercice de ce droit à l’État, une collectivité locale, un établissement public y ayant vocation, au concessionnaire d’une opération d’aménagement¹⁰⁴ ou à une société publique locale d’aménagement¹⁰⁵.

En toute hypothèse, afin de garantir les droits de personnes concernées par l’exercice d’un droit de préemption (vendeur / acquéreur évincé), toute décision de préemption doit être motivée. Il s’agit là d’une obligation substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité la décision de préemption¹⁰⁶. Le juge administratif a pendant longtemps opéré un contrôle sévère de cette motivation, exigeant le motif d’un projet précis et préexistant. C’est la raison pour laquelle, pour neutraliser le risque d’annulation des décisions de préemption prises dans le cadre d’actions en faveur du logement, et parfois pas assez formellement motivées, la loi SRU du 13 décembre 2000 a rendu possible de procéder à une décision de préemption en se référant seulement aux dispositions de la délibération définissant le cadre des actions que la commune entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat. Par la suite, la loi ENL du 13 juillet 2006 a étendu cette possibilité, en l’absence de programme local de l’habitat, permettant de motiver une décision de préemption par référence à une délibération définissant le cadre des actions que la commune entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux. Cette possibilité exonère ainsi le titulaire du droit de préemption de justifier du caractère suffisamment précis et certain du projet qu’il entend mener grâce au bien préempté¹⁰⁷.

Désormais, depuis l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire du 7 mars 2008¹⁰⁸, les exigences de la jurisprudence en termes de motivation sont différentes¹⁰⁹. La décision de préemption doit justifier de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, mais dont la nature apparaît dans la décision de préemption.

Ainsi, une décision de préemption peut être motivée par référence à la mise en œuvre de la politique locale de l’habitat et la lutte contre l’habitat indigne, qui est l’un des objectifs visés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme.

En toute hypothèse, la jurisprudence exige que la décision de préemption réponde à un « intérêt général suffisant », notamment eu égard aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière¹¹⁰.

C’est ainsi que le droit de préemption est beaucoup utilisé par les autorités publiques pour permettre d’augmenter l’offre de logements sur un territoire :

Par exemple

À titre d’illustration, on peut utilement citer les projets suivants :

Préemption fondée sur la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat, et plus précisément sur la création de logements sociaux¹¹¹.
Droit de préemption utilisé pour assurer le relogement de personnes touchées par une opération d’aménagement dès lors que cette décision s’inscrit dans la politique locale de l’habitat¹¹².
Décision de préemption exercée en vue de la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat et permettant, dans un objectif de mixité sociale, la rénovation et la restructuration de 45 logements sociaux¹¹³.
Préemption fondée sur la politique municipale d’augmentation du nombre de logements sociaux et le rôle de l’OPHLM en la matière¹¹⁴.
Préemption réalisée pour permettre l’amélioration du quota de logements sociaux¹¹⁵.
Décision de préemption motivée de manière circonstanciée par la nécessité d’augmenter le pourcentage de logements sociaux en vue de la diversité de l’habitat et de la mixité sociale sur le territoire communal¹¹⁶.
Décision de préemption relative à la réalisation d’un programme de logement social dans le cadre du PLH applicable¹¹⁷.
Préemption motivée par une démarche d’ensemble mise en œuvre au titre de la politique locale de l’habitat et visant à la réalisation de lotissements communaux afin d’attirer une population de jeunes actifs¹¹⁸.
Préemption motivée par un projet de construction de 35 logements sociaux, qui, par sa nature même, a pour objet la mise en œuvre de la politique de l’habitat, et ce même si la commune concernée a déjà atteint les objectifs fixés par l’art. L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation en termes de logements sociaux¹¹⁹.
Décision de préemption pour permettre la création d’un parc locatif communal destiné principalement à répondre aux demandes de jeunes couples, par référence au risque de vieillissement de la population identifié au PLU¹²⁰.
Décision de préemption justifiée par la réalisation d’une opération sociale qui poursuit l’objectif de rattraper le retard de la ville en logements sociaux ; étant précisé que l’opération est réalisée sur des parcelles situées dans un secteur à enjeux identifié par la collectivité¹²¹.

– Limites à l’usage du droit de préemption. – La crise du logement dans certains territoires à l’attractivité sans cesse croissante a pour effet de décorréler les prix (en locatif comme en accession) des revenus des résidents permanents (V. supra, concernant le PLU ; L. Cormier, V. Vorms, « Logement : priorité aux résidents permanents ? » Terra nova, 14 avr. 2023). Si le DPU peut apporter des solutions par exemple, en permettant d’être un « pare-feu » en cas de spéculation abusive sur certains biens immobiliers (F. Vuillaume, « Droit de préemption urbain et territoires », Civitas Europa 2015/2, n^o 35, p. 77 – www.cairn.info/revue-civitas-europa-2015-2-page-77.htm), il ne peut résoudre cette problématique car il ne peut pas être utilisé pour exclure certains types d’acquéreur (ex. résidents secondaires, touristes) ou faire baisser les prix (TA Montreuil, 20 oct. 2011, F. c/ Cne de Saint-Ouen, req. n^o 1007663). Étant ici précisé que même en dehors de cette législation, la loi française et le droit de l’Union européenne empêchent de réserver l’accession à la propriété sur leur territoire aux résidents permanents (V. infra, sur les Chartes).

Renforcement de la place du droit de préemption urbain dans la production du logement : extension des délégataires de ce droit

Afin de favoriser la production de logements, et ce malgré les collectivités qui pourraient parfois y être opposée, les textes imposent ou permettent que le titulaire du droit de préemption change.

De manière autoritaire, lorsqu’une commune fait l’objet d’un arrêté de carence au motif qu’elle ne respecte pas ses quotas de logement sociaux imposés par la loi SRU, le droit de préemption est exercé par le préfet lorsque l’aliénation porte sur un bien affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l’objet de la convention prévue à l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation¹²². Le préfet peut ensuite déléguer ce droit, y compris sur demande motivée à la collectivité initialement compétente mais en mentionnant précisément le bien concerné, la finalité pour laquelle la préemption doit être exercée. En toutes hypothèses, les biens acquis dans ce cadre doivent être utilisés en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l’article L. 302-8 du Code de la construction et de l’habitation.

Au-delà, des mécanismes de délégation particuliers sont également prévus au profit des organismes agissant en matière de logement social, dans le même but d’atteindre les quotas SRU ou encore de manière plus générale afin de favoriser la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat selon les termes de l’article L. 211-2 du Code de l’urbanisme.

Plus particulièrement, des délégations peuvent être consenties à une société d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréée¹²³, à un organisme d’habitations à loyer modéré¹²⁴ (Office public de l’habitat, société anonyme d’habitations à loyer modéré, société anonyme coopérative de production, société anonyme coopérative d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré, fondation d’habitations à loyer modéré), à un organisme de foncier solidaire pour les biens nécessaires à son activité principale¹²⁵ ou à un organisme bénéficiant de l’agrément maîtrise d’ouvrage¹²⁶.

Il s’en suit qu’en pratique, le DPU est un outil largement employé, tant par les collectivités locales, que par les organismes HLM ou les établissements publics fonciers, afin d’acquérir du foncier qui leur permettra de développer l’offre de logements disponibles.

La zone d’aménagement différé

Le droit de préemption a été institué dans les ZAD par la loi n^o 62-848 du 26 juillet 1962. Les règles applicables aux ZAD sont désormais insérées aux articles L. 212- 1 et R. 212-1 et suivants du Code de l’urbanisme. La ZAD constitue, pour les collectivités publiques, un outil de contrôle du marché foncier dans les secteurs où elles envisagent des opérations d’urbanisme. L’outil ZAD a ainsi été conçu pour permettre de préparer des opérations d’aménagement sur le long terme. À cet effet, il a pour objectif non seulement de lutter contre la spéculation foncière, mais aussi de favoriser l’appropriation publique du sol nécessaire à la réalisation d’un projet d’aménagement urbain. Étant ici précisé que pour faire face aux manœuvres spéculatives pendant la procédure de création des ZAD, le Préfet peut, dès que la création d’une ZAD est envisagée, délimiter provisoirement un périmètre de "pré-ZAD", ouvrant sensiblement les mêmes droits que la ZAD.

Concrètement, la zone d’aménagement différé (ZAD) est un secteur à l’intérieur duquel s’applique, pour une durée limitée (six ans renouvelable), un droit de préemption permettant à une collectivité publique, un établissement public y ayant vocation, ou une SEM titulaire d’une convention d’aménagement d’acquérir prioritairement les biens immobiliers en cours d’aliénation. Il s’agit donc d’un outil de préemption, au même titre que le droit de préemption urbain. De fait, le régime du DPU se confond en grande partie avec le régime des ZAD. Il s’en distingue toutefois par son champ d’application ainsi que par ses modalités d’institution :

s’agissant du champ d’application territorial de la ZAD : le principe est simple puisqu’une ZAD peut être créée sur tout le territoire national sans limitation, que la commune soit ou non dotée d’un document d’urbanisme. Le champ d’application territorial de la ZAD est donc bien plus large que celui du DPU ;
s’agissant du champ d’application matériel de la ZAD : il est identique à celui du DPU.Notons qu’une hiérarchie entre ces deux droits de préemption a été prévue : ainsi, lorsqu’un bien est soumis au droit de préemption en ZAD, il est, de facto, exclu du champ d’application du droit de préemption urbain.
s’agissant des modalités de création d’une ZAD : la création d’une ZAD appartient au préfet de département, mais également aux EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU et, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux, à condition de rester en dehors des périmètres fixés par le conseil de la métropole du Grand Paris pour la mise en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain.Notons par ailleurs que l’article L. 212-2 du Code de l’urbanisme précise que le titulaire du droit de préemption est désigné dans l’arrêté de création de la ZAD.

Actuellement, il est constaté que le nombre de ZAD a tendance à diminuer¹²⁷, sans doute car la réalisation d’opération de renouvellement urbain dans le cadre de ZAD – une procédure de maîtrise foncière complète des site – est souvent très onéreux.