La procédure de concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

La procédure de concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

Rapport du 120e Congrès des notaires 2024 - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2024

Objectifs de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Définition des objectifs et modalités de la concertation. – Les objectifs poursuivis par la concertation ainsi que les modalités de celle-ci doivent être précisés par l'autorité organisatrice. Cette exigence découle « des travaux parlementaires, qui indiquent que le législateur a entendu obliger les collectivités à la fois à mener une première réflexion d'ensemble sur les objectifs de l'opération et à engager sur cette base la concertation avec la population »023.
Cette condition de validité de la concertation est essentielle car elle participe directement de son objet : donner à toute personne intéressée la possibilité d'agir sur les orientations de l'opération projetée, de participer à l'élaboration de la décision, ce qui suppose de connaître ses grandes lignes et ses objectifs, mais à un moment où il est encore possible d'agir sur la décision et de changer d'orientation.
Les objectifs de l'opération envisagée ne doivent pas, pour ce faire, être trop généraux et sans réelle consistance024.
La définition de ces objectifs et l'indication des modalités de la concertation doivent avoir lieu simultanément, car la procédure de concertation n'a de sens que si le public a connaissance des objectifs poursuivis par la collectivité pour lancer une opération d'aménagement. Ce principe n'est toutefois pas absolu dès lors que les deux délibérations successives n'ont pas empêché la tenue d'une concertation effective025.
– Portée de la décision définissant les objectifs et modalités. – Il ne s'agit pas d'une simple mesure préparatoire, mais d'une véritable décision de nature à « faire grief ». Elle peut donc faire l'objet directement d'un recours pour excès de pouvoir026 par lequel peut être soulevé le caractère insuffisant de la concertation au regard de l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme.
En revanche, comme nous le verrons plus loin (V. infra, nos et s.), l'irrégularité de la décision définissant les objectifs et les modalités de la concertation en raison de ses insuffisances ne contamine pas pour autant la décision prise à l'issue de la concertation. En effet, afin de limiter les risques contentieux, l'article L. 600-11 du Code de l'urbanisme prévoit que les documents d'urbanisme et les opérations soumis à cette concertation obligatoire « ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies » par le Code de l'urbanisme et par la décision précisant les modalités de la concertation ont été respectées.

Modalités de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Moment de la concertation obligatoire. – Ainsi que nous l'avons précisé, la détermination de ce moment est sensible : il doit correspondre à une phase où le projet doit tout à la fois être défini a minima, pour que le public puisse se prononcer utilement, et ne pas être figé, pour ne pas constituer un faux-semblant027.
La concertation doit donc être organisée, en application de règles jurisprudentielles, « avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l'opération au nombre desquels figurent notamment les marchés de maîtrise d'œuvre de travaux, les déclarations d'utilité publique et les décisions arrêtant le dossier définitif du projet »028.
Serait ainsi illégale la délibération confiant la maîtrise d'œuvre des travaux de construction d'un métro ou la délibération approuvant une ZAC, avant même la mise en œuvre de la concertation.
– Durée de la concertation obligatoire. – Conformément à l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme, la concertation se déroule « pendant toute la durée de l'élaboration du projet ». Elle doit être organisée sur une durée suffisante et avec des moyens adaptés à l'importance et aux caractéristiques du projet. Le juge administratif laisse à cet égard une certaine liberté à l'autorité organisatrice et sanctionne rarement les concertations trop brèves ou même ne coïncidant pas avec la durée d'élaboration du projet ; il vérifie simplement « que la concertation a duré pendant une période suffisante pour permettre à l'ensemble des personnes et groupements intéressés d'émettre leur avis »029.
– Auteur de la concertation obligatoire. – L'autorité compétente pour organiser la concertation est l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public du territoire concerné030.
– Mesures d'information sur la concertation. – En l'absence de règle particulière pour les projets, c'est le droit commun de l'information du public qui s'applique. En pratique, les autorités organisatrices optent souvent pour une combinaison d'éléments tels que : publicité par voie d'affichage et/ou dans la presse et/ou sur internet, établissement d'un dossier, exposition, site internet, registre, permanence d'élus, réunion publique031, etc.
– Personnes visées. – L'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme vise « les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ». La décision qui organise les modalités de la concertation ne peut donc pas établir une liste limitative de ces catégories de personnes, et la concertation doit être organisée sur l'ensemble des communes concernées par le projet032.
– Concertation publique unique. – Dans un objectif de simplification, lorsqu'un projet de ZAC ou l'une des opérations visées à l'article R. 103-1 du Code de l'urbanisme nécessite une révision préalable du SCoT ou du PLU pour sa réalisation, la commune ou l'établissement compétent peut organiser une concertation unique qui portera à la fois sur la révision du document d'urbanisme et le projet, dont les objectifs et les modalités sont alors définis par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement concerné.
– Principes généraux relatifs à l'organisation d'une concertation obligatoire du Code de l'urbanisme. – Alors que le législateur a défini assez précisément le déroulement des enquêtes publiques, il laisse une certaine latitude à l'autorité compétente pour l'organisation de la phase amont de la concertation afin de l'adapter au plus près des caractéristiques et de l'importance du projet.
On peut toutefois dégager des dispositions législatives et réglementaires, ainsi que de la jurisprudence, les grands principes suivants :
  • l'information du public : les modalités de la concertation doivent tout d'abord permettre au public d'accéder « aux informations relatives au projet »033. Aucun texte ne précise toutefois quelles sont ces informations et le support de celles-ci est très variable. Cela peut être un dossier, une maquette, des réunions d'information, un site internet, ou encore le compte-rendu de la délibération déterminant les objectifs et les enjeux de l'opération. Quant à l'étude d'impact ou l'étude des incidences sur l'environnement, si elles doivent obligatoirement être jointes à l'enquête publique, à ce stade amont de la concertation, aucun texte interne ni même communautaire ne contraint à les produire. Les modalités de la concertation doivent ensuite permettre au public d'accéder « aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables ». Le public doit en effet avoir accès aux différents avis des organismes ou personnes consultés dans le cadre de l'élaboration de la décision, afin de les éclairer ;
  • la possibilité de formuler des observations : là encore, alors que le droit des enquêtes publiques formalise le recueil des observations et des propositions du public, diverses modalités peuvent être mises en œuvre dans le cadre d'une concertation (réunions d'information et d'échange avec le public, rencontre avec les responsables du projet, registre, site internet…). Quel que soit le support, ces observations et propositions doivent toutefois être enregistrées et conservées par l'autorité compétente ;
  • le bilan de la concertation : l'autorité compétente qui a ouvert la concertation doit en établir un bilan et indiquer les mesures qu'elle juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements tirés de cette concertation. Si ce bilan est obligatoire, son absence entachant d'illégalité la décision qui serait issue de la concertation, son contenu n'est pas précisé par les textes. Le juge administratif va donc vérifier que le bilan est suffisant, quand bien même il ne serait pas exhaustif034. Lorsque le projet fait, par la suite, l'objet d'une enquête publique, le bilan de la concertation doit être joint au dossier de cette enquête. En dehors de cette hypothèse, il n'est plus exigé qu'une temporalité sépare le bilan de la concertation de la décision035. Ainsi ce bilan peut être intégré dans la délibération qui approuve la création d'une ZAC.

Phasage concertation préalable/enquête publique

La procédure de concertation préalable doit être achevée dans tous ses aspects au moment de l'ouverture d'une enquête publique.

Décision prise à l'issue de la concertation obligatoire

– Adoption du projet. – À la suite de la concertation, le projet, le cas échéant modifié pour tenir compte des observations et/ou propositions ainsi formulées par le public, peut être adopté par l'autorité décisionnaire qui, compte tenu du champ d'application de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme, sera généralement une collectivité publique ou un de ses établissements.
Une certaine correspondance entre l'objet du projet soumis à concertation préalable et le contenu de la décision prise à son issue doit pouvoir se vérifier. À défaut, la procédure aboutissant à la prise de décision serait entachée d'irrégularité. L'autorité qui arrête le projet ne peut donc y apporter des modifications substantielles, sous peine de devoir lancer une nouvelle concertation. Il ne peut s'agir que de modifications mineures, d'ordre technique, qui « n'affectent ni la nature, ni les options essentielles de l'opération d'aménagement envisagée »036.
En revanche, l'autorité décisionnaire est totalement libre de ne pas suivre les observations et propositions recueillies à l'occasion de la concertation.
Aucun délai, comme nous l'avons vu, n'étant imposé entre la clôture de la concertation et la prise de décision, il conviendra de se référer à la notion de changement notable dans les circonstances de droit ou de fait susceptible d'altérer la perception par les intéressés de la nature du projet pour déterminer si une nouvelle procédure de concertation doit être initiée.