La concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

Rapport du 120e Congrès des notaires 2024 - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2024

Champ d'application

– Opérations d'aménagement ou de construction. – Le champ d'application de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme, souvent présentée comme la procédure « classique » ou de « droit commun »⁰¹¹, est défini à l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme.

Sont soumis à concertation obligatoire au titre de ce code :

les projets de création de ZAC ;
les projets de renouvellement urbain ;
les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement ou l'activité économique.

Si la notion de ZAC ne crée pas de difficulté, les autres opérations méritent d'être précisées.

Notion de projet de renouvellement urbain

– Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. – Les projets de renouvellement urbain sont soumis à concertation obligatoire depuis la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, sans que cette loi en définisse la notion. Pour reprendre les termes de Jean-François Joye : « Ce terme flou impose au sens étroit les projets menés dans le cadre de la politique de la ville (requalification ou développement des quartiers défavorisés) », mais « au sens large, concerne toute opération de reconstruction de la ville sur elle-même afin de limiter l'extension urbaine »⁰¹².

Pour mieux comprendre les contours de cette notion, il convient de rappeler le contexte de l'adoption de la loi de 2014. L'extension du champ d'application aux projets de renouvellement urbain résulte d'un amendement qui avait pour objet « d'améliorer la concertation entre locataires et bailleurs dans le domaine du renouvellement urbain ». Cette loi avait pour objectif de réformer la politique de la ville pour les quartiers les plus en difficulté et comportait un volet important en matière de participation du public, mettant l'accent sur la co-construction des projets. Ainsi, dans le cadre du nouveau programme de renouvellement urbain (NPRU), une concertation entre les habitants, les associations et acteurs économiques était déjà organisée depuis la loi n^o 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, dans le cadre des contrats de ville.

Deux approches de la notion sont donc possibles : soit il s'agit d'une approche large qui vise tout projet de « reconstruction de la ville sur elle-même et de recyclage de ses ressources bâties et foncières », soit il s'agit d'une approche restrictive aux seuls projets coordonnés par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV).

La jurisprudence récente a tendance à analyser la notion au sens restrictif de la loi du 1^er août 2003⁰¹³. D’autres arrêts retiennent toutefois une définition plus large de la notion et s’attachent non pas aux critères législatifs, mais à l’ampleur du projet⁰¹⁴.

Notion de projet et opération ayant pour effet de modifier le cadre de vie

– Loi ALUR. – Avant la loi ALUR du 24 mars 2014, seuls étaient soumis à concertation obligatoire les projets de création de ZAC et les opérations d'aménagement initiées ou réalisées par des communes et ayant pour effet de modifier le cadre de vie. Supprimant la référence aux communes, la loi ALUR a élargi le champ de la concertation obligatoire aux « projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement (…) ou l'activité économique ».

Si les notions de projets et opérations d'aménagement, qui se définissent par renvoi à l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme, et celle de construction ne posent pas de difficulté, il n'en va pas de même du concept de modification substantielle du cadre de vie.

Pour les modifications du cadre de vie susceptibles d'affecter l'environnement, le législateur renvoie à l'article L. 122-1 du Code de l'environnement qui fixe les critères des projets soumis à évaluation environnementale que nous étudierons ultérieurement⁰¹⁵. Il n'apporte en revanche aucune précision sur les modifications du cadre de vie susceptibles d'affecter l'activité économique.

L'article R. 103-1 du Code de l'urbanisme donne cependant la liste des opérations d'aménagement concernées, dont on peut constater qu'elle est plus restreinte que celle résultant de l'application de l'article L. 122-1 susvisé.

Sont concernées les opérations d'envergure, supérieures à un seuil de 1 900 000 € pour la plupart d'entre elles, dans les domaines de la voirie urbaine, la construction de grands bâtiments, la construction ou l'extension de ports, situés principalement dans les parties urbanisées des communes.

Ne figurent toutefois pas dans cette liste réglementaire des opérations qui sont traditionnellement qualifiées d'aménagement urbain, comme : « la création d'un quartier nouveau, la mise en place d'un système dit « tram-train », la construction d'une usine d'incinération des déchets ménagers ou d'un lycée, la réalisation d'un parc de stationnement public souterrain, l'aménagement d'un parc d'activités économiques, ou encore la création d'un stade multifonctionnel »⁰¹⁶. Ce type de projet pourra toutefois faire l'objet d'une concertation sur les recommandations de la CNDP et selon des modalités alors décidées par sa commission, ou d'une concertation du Code de l'environnement.

– Appréciation des critères de l'article R. 103-1. – Le pouvoir réglementaire cherche incontestablement à écarter certaines opérations des contraintes d'une concertation obligatoire du Code de l'urbanisme. Le champ d'application qu'il définit n'est toutefois pas aisé à identifier.

Prenons l'exemple de l'investissement routier. Trois conditions cumulatives doivent être satisfaites pour déclencher la procédure de concertation du Code de l'urbanisme :

le projet doit conduire à la création d'un nouvel ouvrage ou à la modification d'un ouvrage existant. Entrent ainsi dans cette catégorie un ouvrage de franchissement de la Garonne⁰¹⁷, les travaux de déviation d'une route départementale⁰¹⁸. En revanche, la construction d'un parc de stationnement souterrain ne constitue pas un investissement routier même s'il s'accompagne de travaux d'accès sur la voirie routière⁰¹⁹ ;
il doit être situé en tout ou partie dans une partie déjà urbanisée d'une commune, afin de répondre à la condition exprimée à l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme selon laquelle le projet doit avoir « pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ». Ainsi n'entre pas dans le champ de la concertation obligatoire la construction d'une liaison routière qui « ne traverse pas une zone urbanisée »⁰²⁰ , ou encore une déviation qui a précisément pour objet de contourner la partie urbanisée de la commune ⁰²¹ ;
l'investissement routier doit dépasser un seuil de 1 900 000 €. Pour apprécier le seuil financier, il ne peut être tenu compte que de la portion de l'ouvrage située dans la partie urbanisée de la commune.

En cas de doute, le Conseil d'État interprète les dispositions de l'article R. 300-1 du Code de l'urbanisme à la lumière de la définition générale donnée à l'article L. 103-2 qui définit lesdits projets d'aménagement urbain comme ceux qui « ont pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement au sens de l'article L. 122-1 du Code de l'environnement, ou l'activité économique ».

Enfin, lorsque l'opération est réalisée par tranches de travaux qui se déroulent sur une période de moins de cinq ans, il doit être tenu compte de l'opération dans son ensemble pour apprécier ces critères et seuil.

Opérations exclues de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Champ des exemptions. – Trois catégories d'opérations sont traditionnellement exemptées de concertation préalable :

les travaux d'entretien et de grosses réparations, quels que soient les ouvrages ou aménagements auxquels ils se rapportent ;
les opérations soumises au secret de la défense nationale ;
les opérations qui font l'objet d'une autre procédure de participation du public. C'est le cas :

La procédure de concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

Objectifs de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Définition des objectifs et modalités de la concertation. – Les objectifs poursuivis par la concertation ainsi que les modalités de celle-ci doivent être précisés par l'autorité organisatrice. Cette exigence découle « des travaux parlementaires, qui indiquent que le législateur a entendu obliger les collectivités à la fois à mener une première réflexion d'ensemble sur les objectifs de l'opération et à engager sur cette base la concertation avec la population »⁰²³.

Cette condition de validité de la concertation est essentielle car elle participe directement de son objet : donner à toute personne intéressée la possibilité d'agir sur les orientations de l'opération projetée, de participer à l'élaboration de la décision, ce qui suppose de connaître ses grandes lignes et ses objectifs, mais à un moment où il est encore possible d'agir sur la décision et de changer d'orientation.

Les objectifs de l'opération envisagée ne doivent pas, pour ce faire, être trop généraux et sans réelle consistance⁰²⁴.

La définition de ces objectifs et l'indication des modalités de la concertation doivent avoir lieu simultanément, car la procédure de concertation n'a de sens que si le public a connaissance des objectifs poursuivis par la collectivité pour lancer une opération d'aménagement. Ce principe n'est toutefois pas absolu dès lors que les deux délibérations successives n'ont pas empêché la tenue d'une concertation effective⁰²⁵.

– Portée de la décision définissant les objectifs et modalités. – Il ne s'agit pas d'une simple mesure préparatoire, mais d'une véritable décision de nature à « faire grief ». Elle peut donc faire l'objet directement d'un recours pour excès de pouvoir⁰²⁶ par lequel peut être soulevé le caractère insuffisant de la concertation au regard de l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme.

En revanche, comme nous le verrons plus loin (V. infra, n^os et s.), l'irrégularité de la décision définissant les objectifs et les modalités de la concertation en raison de ses insuffisances ne contamine pas pour autant la décision prise à l'issue de la concertation. En effet, afin de limiter les risques contentieux, l'article L. 600-11 du Code de l'urbanisme prévoit que les documents d'urbanisme et les opérations soumis à cette concertation obligatoire « ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies » par le Code de l'urbanisme et par la décision précisant les modalités de la concertation ont été respectées.

Modalités de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Moment de la concertation obligatoire. – Ainsi que nous l'avons précisé, la détermination de ce moment est sensible : il doit correspondre à une phase où le projet doit tout à la fois être défini a minima, pour que le public puisse se prononcer utilement, et ne pas être figé, pour ne pas constituer un faux-semblant⁰²⁷.

La concertation doit donc être organisée, en application de règles jurisprudentielles, « avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l'opération au nombre desquels figurent notamment les marchés de maîtrise d'œuvre de travaux, les déclarations d'utilité publique et les décisions arrêtant le dossier définitif du projet »⁰²⁸.

Serait ainsi illégale la délibération confiant la maîtrise d'œuvre des travaux de construction d'un métro ou la délibération approuvant une ZAC, avant même la mise en œuvre de la concertation.

– Durée de la concertation obligatoire. – Conformément à l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme, la concertation se déroule « pendant toute la durée de l'élaboration du projet ». Elle doit être organisée sur une durée suffisante et avec des moyens adaptés à l'importance et aux caractéristiques du projet. Le juge administratif laisse à cet égard une certaine liberté à l'autorité organisatrice et sanctionne rarement les concertations trop brèves ou même ne coïncidant pas avec la durée d'élaboration du projet ; il vérifie simplement « que la concertation a duré pendant une période suffisante pour permettre à l'ensemble des personnes et groupements intéressés d'émettre leur avis »⁰²⁹.

– Auteur de la concertation obligatoire. – L'autorité compétente pour organiser la concertation est l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public du territoire concerné⁰³⁰.

– Mesures d'information sur la concertation. – En l'absence de règle particulière pour les projets, c'est le droit commun de l'information du public qui s'applique. En pratique, les autorités organisatrices optent souvent pour une combinaison d'éléments tels que : publicité par voie d'affichage et/ou dans la presse et/ou sur internet, établissement d'un dossier, exposition, site internet, registre, permanence d'élus, réunion publique⁰³¹, etc.

– Personnes visées. – L'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme vise « les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ». La décision qui organise les modalités de la concertation ne peut donc pas établir une liste limitative de ces catégories de personnes, et la concertation doit être organisée sur l'ensemble des communes concernées par le projet⁰³².

– Concertation publique unique. – Dans un objectif de simplification, lorsqu'un projet de ZAC ou l'une des opérations visées à l'article R. 103-1 du Code de l'urbanisme nécessite une révision préalable du SCoT ou du PLU pour sa réalisation, la commune ou l'établissement compétent peut organiser une concertation unique qui portera à la fois sur la révision du document d'urbanisme et le projet, dont les objectifs et les modalités sont alors définis par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement concerné.

– Principes généraux relatifs à l'organisation d'une concertation obligatoire du Code de l'urbanisme. – Alors que le législateur a défini assez précisément le déroulement des enquêtes publiques, il laisse une certaine latitude à l'autorité compétente pour l'organisation de la phase amont de la concertation afin de l'adapter au plus près des caractéristiques et de l'importance du projet.

On peut toutefois dégager des dispositions législatives et réglementaires, ainsi que de la jurisprudence, les grands principes suivants :

l'information du public : les modalités de la concertation doivent tout d'abord permettre au public d'accéder « aux informations relatives au projet »⁰³³. Aucun texte ne précise toutefois quelles sont ces informations et le support de celles-ci est très variable. Cela peut être un dossier, une maquette, des réunions d'information, un site internet, ou encore le compte-rendu de la délibération déterminant les objectifs et les enjeux de l'opération. Quant à l'étude d'impact ou l'étude des incidences sur l'environnement, si elles doivent obligatoirement être jointes à l'enquête publique, à ce stade amont de la concertation, aucun texte interne ni même communautaire ne contraint à les produire. Les modalités de la concertation doivent ensuite permettre au public d'accéder « aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables ». Le public doit en effet avoir accès aux différents avis des organismes ou personnes consultés dans le cadre de l'élaboration de la décision, afin de les éclairer ;
la possibilité de formuler des observations : là encore, alors que le droit des enquêtes publiques formalise le recueil des observations et des propositions du public, diverses modalités peuvent être mises en œuvre dans le cadre d'une concertation (réunions d'information et d'échange avec le public, rencontre avec les responsables du projet, registre, site internet…). Quel que soit le support, ces observations et propositions doivent toutefois être enregistrées et conservées par l'autorité compétente ;
le bilan de la concertation : l'autorité compétente qui a ouvert la concertation doit en établir un bilan et indiquer les mesures qu'elle juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements tirés de cette concertation. Si ce bilan est obligatoire, son absence entachant d'illégalité la décision qui serait issue de la concertation, son contenu n'est pas précisé par les textes. Le juge administratif va donc vérifier que le bilan est suffisant, quand bien même il ne serait pas exhaustif⁰³⁴. Lorsque le projet fait, par la suite, l'objet d'une enquête publique, le bilan de la concertation doit être joint au dossier de cette enquête. En dehors de cette hypothèse, il n'est plus exigé qu'une temporalité sépare le bilan de la concertation de la décision⁰³⁵. Ainsi ce bilan peut être intégré dans la délibération qui approuve la création d'une ZAC.

Phasage concertation préalable/enquête publique

La procédure de concertation préalable doit être achevée dans tous ses aspects au moment de l'ouverture d'une enquête publique.

Décision prise à l'issue de la concertation obligatoire

– Adoption du projet. – À la suite de la concertation, le projet, le cas échéant modifié pour tenir compte des observations et/ou propositions ainsi formulées par le public, peut être adopté par l'autorité décisionnaire qui, compte tenu du champ d'application de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme, sera généralement une collectivité publique ou un de ses établissements.

Une certaine correspondance entre l'objet du projet soumis à concertation préalable et le contenu de la décision prise à son issue doit pouvoir se vérifier. À défaut, la procédure aboutissant à la prise de décision serait entachée d'irrégularité. L'autorité qui arrête le projet ne peut donc y apporter des modifications substantielles, sous peine de devoir lancer une nouvelle concertation. Il ne peut s'agir que de modifications mineures, d'ordre technique, qui « n'affectent ni la nature, ni les options essentielles de l'opération d'aménagement envisagée »⁰³⁶.

En revanche, l'autorité décisionnaire est totalement libre de ne pas suivre les observations et propositions recueillies à l'occasion de la concertation.

Aucun délai, comme nous l'avons vu, n'étant imposé entre la clôture de la concertation et la prise de décision, il conviendra de se référer à la notion de changement notable dans les circonstances de droit ou de fait susceptible d'altérer la perception par les intéressés de la nature du projet pour déterminer si une nouvelle procédure de concertation doit être initiée.

Le contentieux de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Mécanisme de l'exception d'illégalité. – La délibération par laquelle la collectivité ou l'établissement public approuve le bilan de la concertation étant un acte préparatoire à la décision qui sera prise dans la même délibération ou dans une délibération ultérieure, ce n'est qu'à l'occasion d'un recours dirigé contre la décision approuvant le projet ou l'opération que peut être soulevée, selon la théorie des opérations complexes, l'illégalité de la délibération tirant le bilan de la concertation. Le juge de l'excès de pouvoir peut alors être conduit à vérifier le respect des modalités de la concertation fixées par l'autorité compétente et leur caractère suffisant.

Les vices de forme et de procédure sont invocables, la jurisprudence CFDT Finances ⁰³⁷ les rendant inopérants dans le mécanisme de l'exception d'illégalité des actes réglementaires. Cette jurisprudence n'a toutefois pas été étendue au contentieux des opérations complexes⁰³⁸.

Mais le juge administratif peut ne pas annuler les décisions prises à l'issue d'une concertation entachée d'irrégularités dès lors que ces irrégularités n'ont pas été de nature à priver les intéressés d'une garantie ou qu'elles n'ont pas exercé une influence sur la décision prise⁰³⁹, en application de la jurisprudence Danthony du 23 décembre 2011. Ce mouvement jurisprudentiel ne doit toutefois pas aller à rebours des objectifs de la Convention d'Aarhus selon lesquels doit être garantie la possibilité pour le public de former un recours « pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions » qui réglementent la participation du public⁰⁴⁰.