Champ d'application

Rapport du 120e Congrès des notaires 2024 - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2024

– Opérations d'aménagement ou de construction. – Le champ d'application de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme, souvent présentée comme la procédure « classique » ou de « droit commun »⁰¹¹, est défini à l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme.

Sont soumis à concertation obligatoire au titre de ce code :

les projets de création de ZAC ;
les projets de renouvellement urbain ;
les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement ou l'activité économique.

Si la notion de ZAC ne crée pas de difficulté, les autres opérations méritent d'être précisées.

Notion de projet de renouvellement urbain

– Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. – Les projets de renouvellement urbain sont soumis à concertation obligatoire depuis la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, sans que cette loi en définisse la notion. Pour reprendre les termes de Jean-François Joye : « Ce terme flou impose au sens étroit les projets menés dans le cadre de la politique de la ville (requalification ou développement des quartiers défavorisés) », mais « au sens large, concerne toute opération de reconstruction de la ville sur elle-même afin de limiter l'extension urbaine »⁰¹².

Pour mieux comprendre les contours de cette notion, il convient de rappeler le contexte de l'adoption de la loi de 2014. L'extension du champ d'application aux projets de renouvellement urbain résulte d'un amendement qui avait pour objet « d'améliorer la concertation entre locataires et bailleurs dans le domaine du renouvellement urbain ». Cette loi avait pour objectif de réformer la politique de la ville pour les quartiers les plus en difficulté et comportait un volet important en matière de participation du public, mettant l'accent sur la co-construction des projets. Ainsi, dans le cadre du nouveau programme de renouvellement urbain (NPRU), une concertation entre les habitants, les associations et acteurs économiques était déjà organisée depuis la loi n^o 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, dans le cadre des contrats de ville.

Deux approches de la notion sont donc possibles : soit il s'agit d'une approche large qui vise tout projet de « reconstruction de la ville sur elle-même et de recyclage de ses ressources bâties et foncières », soit il s'agit d'une approche restrictive aux seuls projets coordonnés par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV).

La jurisprudence récente a tendance à analyser la notion au sens restrictif de la loi du 1^er août 2003⁰¹³. D’autres arrêts retiennent toutefois une définition plus large de la notion et s’attachent non pas aux critères législatifs, mais à l’ampleur du projet⁰¹⁴.

Notion de projet et opération ayant pour effet de modifier le cadre de vie

– Loi ALUR. – Avant la loi ALUR du 24 mars 2014, seuls étaient soumis à concertation obligatoire les projets de création de ZAC et les opérations d'aménagement initiées ou réalisées par des communes et ayant pour effet de modifier le cadre de vie. Supprimant la référence aux communes, la loi ALUR a élargi le champ de la concertation obligatoire aux « projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement (…) ou l'activité économique ».

Si les notions de projets et opérations d'aménagement, qui se définissent par renvoi à l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme, et celle de construction ne posent pas de difficulté, il n'en va pas de même du concept de modification substantielle du cadre de vie.

Pour les modifications du cadre de vie susceptibles d'affecter l'environnement, le législateur renvoie à l'article L. 122-1 du Code de l'environnement qui fixe les critères des projets soumis à évaluation environnementale que nous étudierons ultérieurement⁰¹⁵. Il n'apporte en revanche aucune précision sur les modifications du cadre de vie susceptibles d'affecter l'activité économique.

L'article R. 103-1 du Code de l'urbanisme donne cependant la liste des opérations d'aménagement concernées, dont on peut constater qu'elle est plus restreinte que celle résultant de l'application de l'article L. 122-1 susvisé.

Sont concernées les opérations d'envergure, supérieures à un seuil de 1 900 000 € pour la plupart d'entre elles, dans les domaines de la voirie urbaine, la construction de grands bâtiments, la construction ou l'extension de ports, situés principalement dans les parties urbanisées des communes.

Ne figurent toutefois pas dans cette liste réglementaire des opérations qui sont traditionnellement qualifiées d'aménagement urbain, comme : « la création d'un quartier nouveau, la mise en place d'un système dit « tram-train », la construction d'une usine d'incinération des déchets ménagers ou d'un lycée, la réalisation d'un parc de stationnement public souterrain, l'aménagement d'un parc d'activités économiques, ou encore la création d'un stade multifonctionnel »⁰¹⁶. Ce type de projet pourra toutefois faire l'objet d'une concertation sur les recommandations de la CNDP et selon des modalités alors décidées par sa commission, ou d'une concertation du Code de l'environnement.

– Appréciation des critères de l'article R. 103-1. – Le pouvoir réglementaire cherche incontestablement à écarter certaines opérations des contraintes d'une concertation obligatoire du Code de l'urbanisme. Le champ d'application qu'il définit n'est toutefois pas aisé à identifier.

Prenons l'exemple de l'investissement routier. Trois conditions cumulatives doivent être satisfaites pour déclencher la procédure de concertation du Code de l'urbanisme :

le projet doit conduire à la création d'un nouvel ouvrage ou à la modification d'un ouvrage existant. Entrent ainsi dans cette catégorie un ouvrage de franchissement de la Garonne⁰¹⁷, les travaux de déviation d'une route départementale⁰¹⁸. En revanche, la construction d'un parc de stationnement souterrain ne constitue pas un investissement routier même s'il s'accompagne de travaux d'accès sur la voirie routière⁰¹⁹ ;
il doit être situé en tout ou partie dans une partie déjà urbanisée d'une commune, afin de répondre à la condition exprimée à l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme selon laquelle le projet doit avoir « pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ». Ainsi n'entre pas dans le champ de la concertation obligatoire la construction d'une liaison routière qui « ne traverse pas une zone urbanisée »⁰²⁰ , ou encore une déviation qui a précisément pour objet de contourner la partie urbanisée de la commune ⁰²¹ ;
l'investissement routier doit dépasser un seuil de 1 900 000 €. Pour apprécier le seuil financier, il ne peut être tenu compte que de la portion de l'ouvrage située dans la partie urbanisée de la commune.

En cas de doute, le Conseil d'État interprète les dispositions de l'article R. 300-1 du Code de l'urbanisme à la lumière de la définition générale donnée à l'article L. 103-2 qui définit lesdits projets d'aménagement urbain comme ceux qui « ont pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement au sens de l'article L. 122-1 du Code de l'environnement, ou l'activité économique ».

Enfin, lorsque l'opération est réalisée par tranches de travaux qui se déroulent sur une période de moins de cinq ans, il doit être tenu compte de l'opération dans son ensemble pour apprécier ces critères et seuil.

Opérations exclues de la concertation obligatoire du Code de l'urbanisme

– Champ des exemptions. – Trois catégories d'opérations sont traditionnellement exemptées de concertation préalable :

les travaux d'entretien et de grosses réparations, quels que soient les ouvrages ou aménagements auxquels ils se rapportent ;
les opérations soumises au secret de la défense nationale ;
les opérations qui font l'objet d'une autre procédure de participation du public. C'est le cas :