Afin de favoriser la production de logements, et ce malgré les collectivités qui pourraient parfois y être opposée, les textes imposent ou permettent que le titulaire du droit de préemption change.
Renforcement de la place du droit de préemption urbain dans la production du logement : extension des délégataires de ce droit
Renforcement de la place du droit de préemption urbain dans la production du logement : extension des délégataires de ce droit
Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
De manière autoritaire, lorsqu’une commune fait l’objet d’un arrêté de carence au motif qu’elle ne respecte pas ses quotas de logement sociaux imposés par la loi SRU, le droit de préemption est exercé par le préfet lorsque l’aliénation porte sur un bien affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l’objet de la convention prévue à l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation122. Le préfet peut ensuite déléguer ce droit, y compris sur demande motivée à la collectivité initialement compétente mais en mentionnant précisément le bien concerné, la finalité pour laquelle la préemption doit être exercée. En toutes hypothèses, les biens acquis dans ce cadre doivent être utilisés en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l’article L. 302-8 du Code de la construction et de l’habitation.
Au-delà, des mécanismes de délégation particuliers sont également prévus au profit des organismes agissant en matière de logement social, dans le même but d’atteindre les quotas SRU ou encore de manière plus générale afin de favoriser la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat selon les termes de l’article L. 211-2 du Code de l’urbanisme.
Plus particulièrement, des délégations peuvent être consenties à une société d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréée123, à un organisme d’habitations à loyer modéré124 (Office public de l’habitat, société anonyme d’habitations à loyer modéré, société anonyme coopérative de production, société anonyme coopérative d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré, fondation d’habitations à loyer modéré), à un organisme de foncier solidaire pour les biens nécessaires à son activité principale125 ou à un organisme bénéficiant de l’agrément maîtrise d’ouvrage126.
Il s’en suit qu’en pratique, le DPU est un outil largement employé, tant par les collectivités locales, que par les organismes HLM ou les établissements publics fonciers, afin d’acquérir du foncier qui leur permettra de développer l’offre de logements disponibles.
La zone d’aménagement différé
Le droit de préemption a été institué dans les ZAD par la loi no 62-848 du 26 juillet 1962. Les règles applicables aux ZAD sont désormais insérées aux articles L. 212- 1 et R. 212-1 et suivants du Code de l’urbanisme. La ZAD constitue, pour les collectivités publiques, un outil de contrôle du marché foncier dans les secteurs où elles envisagent des opérations d’urbanisme. L’outil ZAD a ainsi été conçu pour permettre de préparer des opérations d’aménagement sur le long terme. À cet effet, il a pour objectif non seulement de lutter contre la spéculation foncière, mais aussi de favoriser l’appropriation publique du sol nécessaire à la réalisation d’un projet d’aménagement urbain. Étant ici précisé que pour faire face aux manœuvres spéculatives pendant la procédure de création des ZAD, le Préfet peut, dès que la création d’une ZAD est envisagée, délimiter provisoirement un périmètre de "pré-ZAD", ouvrant sensiblement les mêmes droits que la ZAD.
Concrètement, la zone d’aménagement différé (ZAD) est un secteur à l’intérieur duquel s’applique, pour une durée limitée (six ans renouvelable), un droit de préemption permettant à une collectivité publique, un établissement public y ayant vocation, ou une SEM titulaire d’une convention d’aménagement d’acquérir prioritairement les biens immobiliers en cours d’aliénation. Il s’agit donc d’un outil de préemption, au même titre que le droit de préemption urbain. De fait, le régime du DPU se confond en grande partie avec le régime des ZAD. Il s’en distingue toutefois par son champ d’application ainsi que par ses modalités d’institution :
- s’agissant du champ d’application territorial de la ZAD : le principe est simple puisqu’une ZAD peut être créée sur tout le territoire national sans limitation, que la commune soit ou non dotée d’un document d’urbanisme. Le champ d’application territorial de la ZAD est donc bien plus large que celui du DPU ;
- s’agissant du champ d’application matériel de la ZAD : il est identique à celui du DPU.Notons qu’une hiérarchie entre ces deux droits de préemption a été prévue : ainsi, lorsqu’un bien est soumis au droit de préemption en ZAD, il est, de facto, exclu du champ d’application du droit de préemption urbain.
- s’agissant des modalités de création d’une ZAD : la création d’une ZAD appartient au préfet de département, mais également aux EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU et, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux, à condition de rester en dehors des périmètres fixés par le conseil de la métropole du Grand Paris pour la mise en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain.Notons par ailleurs que l’article L. 212-2 du Code de l’urbanisme précise que le titulaire du droit de préemption est désigné dans l’arrêté de création de la ZAD.
Actuellement, il est constaté que le nombre de ZAD a tendance à diminuer127, sans doute car la réalisation d’opération de renouvellement urbain dans le cadre de ZAD – une procédure de maîtrise foncière complète des site – est souvent très onéreux.