Le contrat de mixité sociale pour la mise en œuvre des obligations de la loi SRU

« Peu de lois en France acquièrent le statut particulier d’avoir été l’occasion de profondes controverses idéologiques et de batailles juridiques, de susciter des débats passionnés, d’être des marqueurs du clivage politique, voire de diviser au sein des familles et en même temps d’être désormais une sorte d’acquis, car ses objectifs, le logement et la mixité sociale sont de plus en plus partagés. »²⁹² Tel est le cas de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) qui visait notamment à développer la mixité sociale et urbaine de l’habitat. À ce titre, son article 55, codifié aux articles L. 302-5 et suivants du Code de la construction et de l’habitation, impose l’obligation pour certaines communes de disposer d’un taux minimum de logements sociaux. Ce taux est fixé aujourd’hui à 25 % ou 20 % selon les cas, par rapport à l’ensemble des résidences principales. La liste de ces communes est définie selon des critères démographiques et d’appartenance à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale²⁹³. La non réalisation de cet objectif – contrôlé tous les trois ans (« période triennale ») – est sanctionnée financièrement²⁹⁴. Des sanctions financières supplémentaires sont prévues lorsque le préfet constate la carence de la collectivité²⁹⁵ et ces communes peuvent également perdre certaines de leurs compétences.

Plus de vingt ans après son adoption, la place du dispositif SRU est majeure. Par rapport à l’ensemble de la population française (67 063 03 habitants), les communes en territoire SRU représentent 66,8 % (44 193 506 habitants), les communes concernées 57,6 % (38 144 818 habitants), les communes déficitaires et « soumises SRU », 26,5 % (17 530 686 habitants), enfin les communes carencées, 4,2 % (2 775 243 habitants)²⁹⁶.

Son application et sa mise en œuvre reste toutefois délicate. À tel point qu’en 2015, à l’issue du bilan de la quatrième période triennale 2011-2013, le gouvernement incita les préfets à proposer « à chacune des communes carencées du département de signer avec l’État un contrat de mixité sociale, qui constituera l’aboutissement d’une démarche partenariale opérationnelle et concertée avec la commune. (…) Ce contrat devra préciser les moyens que la commune s’engage à mobiliser pour atteindre ses objectifs, et notamment la liste des outils et des actions à déployer. Ces outils (…) pourront concerner notamment les modifications des documents d’urbanisme et les actions menées par la commune dans le cadre de l’exercice du droit de préemption urbain par le préfet ou son (ses) délégataire(s), ou de l’intervention d’un EPF menée en application d’une convention conclue avec la commune (…). Il pourra également préciser les engagements que prendront l’État et le cas échéant les autres partenaires mobilisables localement (EPF État, EPF local, EPCI, etc.) pour accompagner l’effort de production de logements sociaux par la commune. L’objectif du contrat de mixité sociale est en effet de proposer un cadre opérationnel d’actions pour la commune lui permettant d’engager une démarche volontaire pour atteindre en 2025 ses obligations légales »²⁹⁷.

La notion de contrat de mixité sociale fait son entrée dans le corpus législatif avec la loi n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan). La notion est cependant attachée à une expérimentation qui, si elle concerne l’application de la loi SRU, vise surtout à permettre une mutualisation des obligations au niveau intercommunal. Au travers de cette expérimentation, les obligations relatives à la mixité sociale issues de la loi SRU pesant sur les communes peuvent désormais être transférées aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent via l’élaboration et la conclusion de contrats intercommunaux de mixité sociale conclus avec le préfet du département²⁹⁸. Le contrat intercommunal de mixité sociale fixe, notamment, les modalités d’association de chacune de ses communes membres, et particulièrement de celles concernées par les obligations SRU, à la mise en œuvre des obligations portées par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que les contributions financières réciproques nécessaires entre les communes et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour son exécution.

La loi n^o 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite 3DS, s’éloigne de l’expérimentation – qui perdure – et renoue avec le format initial du contrat de mixité sociale. Le contrat de mixité sociale ainsi institué à l’article L. 302-8-1 du Code de la construction et de l’habitation constitue un cadre d’engagement de moyens permettant à une commune d’atteindre ses objectifs de réalisation de logements sociaux, et conclu, pour une durée de trois ans renouvelable, entre une commune, l’État, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre et, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, l’établissement public territorial dont la commune est membre.

Il peut être signé par toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer à ces objectifs ; à l’instar notamment des organismes HLM présents sur le territoire de la commune.

Il détermine notamment, pour chacune des périodes triennales qu’il couvre et pour chacune des communes signataires, les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux à atteindre ainsi que les engagements pris, notamment en matière d’action foncière, d’urbanisme, de programmation et de financement des logements sociaux et d’attributions de logements locatifs aux publics prioritaires. Le contrat de mixité sociale facilite la réalisation d’objectifs de répartition équilibrée des logements locatifs sociaux pour chaque commune. À Paris, Lyon et Marseille, ces actions sont déterminées à l’échelle de chaque arrondissement.

La conclusion de ce contrat résulte soit (i) de l’initiative du préfet de département lorsqu’il constate la carence d’une commune soit (ii) de l’initiative de la commune qui estime ne pas pouvoir atteindre les objectifs qui lui sont assignés, dans la perspective de pouvoir les adapter.

L’incitation à la conclusion du contrat de mixité sociale pour les communes carencées est forte puisque, depuis la loi 3DS, les organismes HLM ne peuvent procéder à la vente de logements sociaux, sauf au bénéfice d’autres organismes HLM, lorsque la commune dans laquelle se situent les logements fait l’objet d’un arrêté de carence sans avoir conclu de contrat de mixité sociale²⁹⁹. L’objectif du législateur, retranscrit au travers de cette disposition, est d’interdire la vente de logements sociaux sur les communes carencées dès lors que celles-ci ne se sont pas inscrites dans un processus partenarial pour remplir leurs obligations. Elle vise à contraindre les communes, les inciter mais également à les protéger dès lors que les logements sociaux cédés dans le cadre de la vente HLM ne peuvent être comptabilisés dans les quotas SRU que pendant une durée de 10 ans après leur vente³⁰⁰. Rappelons par ailleurs que toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer à ces objectifs peut être signataire du contrat de mixité sociale. Peut-être cette interdiction est-elle également un moyen d’inciter les organismes HLM à eux-mêmes inciter les communes à entrer dans une telle démarche partenariale. Démarche partenariale que les organismes HLM connaissent bien sur leur patrimoine.