Les contrats relatifs à la production de logements sociaux

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

La production de logements sociaux fut longtemps exclusivement encadrée par des règles de nature législative, comprises notamment dans le Code de la construction et de l’habitation. Cependant, tout comme d’autres domaines, le logement social n’échappe pas à la tendance contractuelle, et se teint progressivement de réglementations négociées aux côtés de réglementations imposées²⁹¹. La mise en œuvre des obligations de production de logement social aux termes de la loi SRU (§ I), le conventionnement global du patrimoine HLM (§ II) ainsi que le conventionnement ayant pour objet de définir les règles d’utilisation des emplois de la Participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) en sont des exemples éclairants.

Le contrat de mixité sociale pour la mise en œuvre des obligations de la loi SRU

« Peu de lois en France acquièrent le statut particulier d’avoir été l’occasion de profondes controverses idéologiques et de batailles juridiques, de susciter des débats passionnés, d’être des marqueurs du clivage politique, voire de diviser au sein des familles et en même temps d’être désormais une sorte d’acquis, car ses objectifs, le logement et la mixité sociale sont de plus en plus partagés. »²⁹² Tel est le cas de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) qui visait notamment à développer la mixité sociale et urbaine de l’habitat. À ce titre, son article 55, codifié aux articles L. 302-5 et suivants du Code de la construction et de l’habitation, impose l’obligation pour certaines communes de disposer d’un taux minimum de logements sociaux. Ce taux est fixé aujourd’hui à 25 % ou 20 % selon les cas, par rapport à l’ensemble des résidences principales. La liste de ces communes est définie selon des critères démographiques et d’appartenance à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale²⁹³. La non réalisation de cet objectif – contrôlé tous les trois ans (« période triennale ») – est sanctionnée financièrement²⁹⁴. Des sanctions financières supplémentaires sont prévues lorsque le préfet constate la carence de la collectivité²⁹⁵ et ces communes peuvent également perdre certaines de leurs compétences.

Plus de vingt ans après son adoption, la place du dispositif SRU est majeure. Par rapport à l’ensemble de la population française (67 063 03 habitants), les communes en territoire SRU représentent 66,8 % (44 193 506 habitants), les communes concernées 57,6 % (38 144 818 habitants), les communes déficitaires et « soumises SRU », 26,5 % (17 530 686 habitants), enfin les communes carencées, 4,2 % (2 775 243 habitants)²⁹⁶.

Son application et sa mise en œuvre reste toutefois délicate. À tel point qu’en 2015, à l’issue du bilan de la quatrième période triennale 2011-2013, le gouvernement incita les préfets à proposer « à chacune des communes carencées du département de signer avec l’État un contrat de mixité sociale, qui constituera l’aboutissement d’une démarche partenariale opérationnelle et concertée avec la commune. (…) Ce contrat devra préciser les moyens que la commune s’engage à mobiliser pour atteindre ses objectifs, et notamment la liste des outils et des actions à déployer. Ces outils (…) pourront concerner notamment les modifications des documents d’urbanisme et les actions menées par la commune dans le cadre de l’exercice du droit de préemption urbain par le préfet ou son (ses) délégataire(s), ou de l’intervention d’un EPF menée en application d’une convention conclue avec la commune (…). Il pourra également préciser les engagements que prendront l’État et le cas échéant les autres partenaires mobilisables localement (EPF État, EPF local, EPCI, etc.) pour accompagner l’effort de production de logements sociaux par la commune. L’objectif du contrat de mixité sociale est en effet de proposer un cadre opérationnel d’actions pour la commune lui permettant d’engager une démarche volontaire pour atteindre en 2025 ses obligations légales »²⁹⁷.

La notion de contrat de mixité sociale fait son entrée dans le corpus législatif avec la loi n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan). La notion est cependant attachée à une expérimentation qui, si elle concerne l’application de la loi SRU, vise surtout à permettre une mutualisation des obligations au niveau intercommunal. Au travers de cette expérimentation, les obligations relatives à la mixité sociale issues de la loi SRU pesant sur les communes peuvent désormais être transférées aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent via l’élaboration et la conclusion de contrats intercommunaux de mixité sociale conclus avec le préfet du département²⁹⁸. Le contrat intercommunal de mixité sociale fixe, notamment, les modalités d’association de chacune de ses communes membres, et particulièrement de celles concernées par les obligations SRU, à la mise en œuvre des obligations portées par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que les contributions financières réciproques nécessaires entre les communes et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour son exécution.

La loi n^o 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite 3DS, s’éloigne de l’expérimentation – qui perdure – et renoue avec le format initial du contrat de mixité sociale. Le contrat de mixité sociale ainsi institué à l’article L. 302-8-1 du Code de la construction et de l’habitation constitue un cadre d’engagement de moyens permettant à une commune d’atteindre ses objectifs de réalisation de logements sociaux, et conclu, pour une durée de trois ans renouvelable, entre une commune, l’État, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre et, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, l’établissement public territorial dont la commune est membre.

Il peut être signé par toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer à ces objectifs ; à l’instar notamment des organismes HLM présents sur le territoire de la commune.

Il détermine notamment, pour chacune des périodes triennales qu’il couvre et pour chacune des communes signataires, les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux à atteindre ainsi que les engagements pris, notamment en matière d’action foncière, d’urbanisme, de programmation et de financement des logements sociaux et d’attributions de logements locatifs aux publics prioritaires. Le contrat de mixité sociale facilite la réalisation d’objectifs de répartition équilibrée des logements locatifs sociaux pour chaque commune. À Paris, Lyon et Marseille, ces actions sont déterminées à l’échelle de chaque arrondissement.

La conclusion de ce contrat résulte soit (i) de l’initiative du préfet de département lorsqu’il constate la carence d’une commune soit (ii) de l’initiative de la commune qui estime ne pas pouvoir atteindre les objectifs qui lui sont assignés, dans la perspective de pouvoir les adapter.

L’incitation à la conclusion du contrat de mixité sociale pour les communes carencées est forte puisque, depuis la loi 3DS, les organismes HLM ne peuvent procéder à la vente de logements sociaux, sauf au bénéfice d’autres organismes HLM, lorsque la commune dans laquelle se situent les logements fait l’objet d’un arrêté de carence sans avoir conclu de contrat de mixité sociale²⁹⁹. L’objectif du législateur, retranscrit au travers de cette disposition, est d’interdire la vente de logements sociaux sur les communes carencées dès lors que celles-ci ne se sont pas inscrites dans un processus partenarial pour remplir leurs obligations. Elle vise à contraindre les communes, les inciter mais également à les protéger dès lors que les logements sociaux cédés dans le cadre de la vente HLM ne peuvent être comptabilisés dans les quotas SRU que pendant une durée de 10 ans après leur vente³⁰⁰. Rappelons par ailleurs que toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer à ces objectifs peut être signataire du contrat de mixité sociale. Peut-être cette interdiction est-elle également un moyen d’inciter les organismes HLM à eux-mêmes inciter les communes à entrer dans une telle démarche partenariale. Démarche partenariale que les organismes HLM connaissent bien sur leur patrimoine.

La convention d’utilité sociale (CUS) pour le conventionnement global du parc des organismes HLM

« La modernisation du secteur du logement locatif social suppose l’établissement de relations différentes entre les bailleurs sociaux et l’État, fondées sur le contrat. Le territoire parfois très vaste sur lequel interviennent les bailleurs sociaux, le rôle de l’État comme garant du droit au logement, justifient l’établissement d’une convention globale entre l’État et les bailleurs, même dans le futur contexte décentralisé de la politique du logement. La convention globale a pour objet de permettre l’établissement d’un dialogue à caractère stratégique portant sur la politique patrimoniale de l’organisme, la cohérence financière de ses projets et sa politique d’occupation sociale »³⁰¹. Telle fut la logique conduisant à l’instauration, en 2004, d’une convention globale entre l’État et les organismes HLM, allant au-delà des seules conventions par programmes immobiliers ouvrant droit à l’APL et concernant tout le patrimoine de l’organisme, à la fois pour la politique d’investissement et la gestion.

Introduit à l’article L. 445-1 du Code de la construction et de l’habitation, et depuis lors modifiée par lois successives³⁰², et renommée convention d’utilité sociale (CUS) depuis la loi Molle, cette convention globale est un contrat passé entre un organisme HLM et l’État, pour une durée de 6 ans, qui définit la politique patrimoniale de l’organisme HLM, ses engagements et ses objectifs.

La convention d’utilité sociale a pour objectif de définir, pour chaque bailleur social : la politique patrimoniale et d’investissement de l’organisme ; la politique sociale de l’organisme, développée dans un cahier des charges de gestion sociale ; la politique de l’organisme pour la qualité du service rendu aux locataires. Sur chaque aspect de la politique de l’organisme HLM, la CUS comporte : un état des lieux de l’activité patrimoniale, sociale et de qualité de service ; les orientations stratégiques ; le programme d’action. Tous ces éléments permettent ainsi d’inscrire l’action des organismes HLM dans une culture de fixation d’objectifs et d’évaluation de ces derniers, afin, d’une part, de rendre compte de la performance des organismes et, d’autre part, de définir un cahier des charges clair pour chaque organisme en fonction du territoire d’intervention.

La convention quinquennale entre l’État et Action Logement pour l’utilisation de la PEEC

La participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), appelé également dispositif du 1 % logement, est un investissement directement versé par les employeurs en faveur du logement des salariés303. La PEEC est gérée paritairement par le groupe Action Logement304, à la tête duquel figure l’association Action Logement Groupe, qui pilote la stratégie du groupe. Action Logement Services, assurant la collecte de la PEEC, en lieu et place des anciens collecteurs interprofessionnels du logement (CIL), et Action Logement Immobilier, regroupant les participations d’Action Logement dans les filiales immobilières, font également partie du groupe Action Logement.

Cette organisation paritaire joue un rôle fondamental dans la production et le financement de logements sociaux et intermédiaires<sup class="note" data-contentnote=" Tout comme le groupe Caisse des dépôts et consignations, qui, d’une part, finance le logement social et, d’autre part, produit des logements sociaux et intermédiaires au travers de sa filiale immobilière CDC Habitat.">305, et l’accompagnement des salariés dans leur mobilité résidentielle et professionnelle, par des services et des aides financières qui facilitent l’accès au logement et donc à l’emploi. En 2021, le groupe recensait un patrimoine de 1 069 957 logements, dont 1 001 714 logements sociaux (ESH) et 68 243 logements intermédiaires et divers (hors ESH)306.

Même si le Code de la construction et de l’habitation dresse la liste des emplois auxquels les ressources de la PEEC peuvent être affectés307, la définition de la stratégie d’utilisation des fonds mobilisés par cette entité se fait en concertation avec l’État. La nature et les règles d’utilisation des emplois, les enveloppes minimales et maximales consacrées à chaque emploi ou catégorie d’emplois ainsi que le montant maximal annuel de la fraction des ressources et le montant maximal annuel affecté au financement des investissements et des charges nécessaires au fonctionnement des organismes du groupe Action Logement sont fixés par convention conclue entre l’État et Action Logement Groupe. Ces conventions sont dénommées « Convention quinquennale » en rapport avec leur durée de 5 ans. La dernière en date est la convention quinquennale 2018-2022 entre l’État et Action Logement ; la prochaine étant en cours de négociation.

Parallèlement à cette convention, les partenaires sociaux qui animent le groupe Action Logement ont initié un Plan d’Investissement Volontaire (PIV), dont les modalités ont été arrêtées en accord avec l’État. Ce plan d’investissement volontaire, d’un montant de plus de 9 milliards d’euros, a fait l’objet de la signature d’une convention entre l’État et Action Logement en date du 25 avril 2019, portant avenant à la convention quinquennale 2018-2022. Celui-ci s’articule autour de 7 mesures concrètes :

Subventions aux propriétaires bailleurs et occupants pour la rénovation énergétique des logements ;
Prime à la mobilité au bénéfice des salariés en vue d’accompagner un rapprochement entre leur logement et leur lieu de travail ;
Subvention aux travaux d’adaptation au vieillissement de logements privés et création d’une foncière dédiée à la rénovation des EHPAD publics et non lucratifs et au soutien de leurs gestionnaires ; ayant donné lieu à la création de la foncière médico-sociale ENEAL en 2020³⁰⁸ ;
Création d’une foncière pour transformer des bâtiments de bureaux et locaux vides en logements sociaux et intermédiaires, en zone tendue ; ayant donné lieu à la création de la Foncière de Transformation Immobilière en 2020³⁰⁹ ;
Investissements massifs au profit du logement dans les territoires ultra-marins prenant en compte leurs contraintes spécifiques ;
Fonds propres pour soutenir la croissance de l’offre de logements sociaux et intermédiaires de qualité adaptée aux besoins de chacun, et accompagner le mouvement HLM dans son effort de restructuration ;
Financement de la lutte contre l’habitat dégradé voire indigne où vivent de nombreux salariés, et démolition des logements sociaux obsolètes dans les zones détendues ; ayant donné lieu à la création, par Foncière Logement, de Digneo, filiale dédiée à la lutte contre l’habitat insalubre ou indigne³¹⁰.

Les périodes de crise, comme celle sanitaire liée au covid-19, sont également l’occasion de nouveaux partenariats conventionnels, à l’image du protocole signé le 15 novembre 2021 en faveur du logement intermédiaire résultant d’un engagement tripartite entre CDC Habitat, l’État et Action Logement en faveur du développement du logement intermédiaire<sup class="note" data-contentnote="
<a href="https://groupe-cdc-habitat.com/actualites/cdc-habitat-sengage-aux-cotes…; intermediaires/#:~:text=Sign%C3%A9%20le%2015%20novembre%2C%20ce,pour%20atteindre%2055%20000%20logements">311.