Sur l'ensemble du territoire communal : le principe de l'urbanisation en continuité (C. urb., art. L. 121-8)

– Principe de l'urbanisation en continuité. – Le premier alinéa de l'article L. 121-8 du Code de l'urbanisme pose le principe selon lequel l'extension de l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Une zone est considérée comme déjà urbanisée lorsqu'elle comporte « un nombre et une densité significatifs de construction »¹¹³.

La nature de l'opération foncière ayant présidé à la création d'un secteur est sans incidence pour apprécier s'il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 121-8. Un projet de construction situé en continuité avec un secteur urbanisé issu d'une opération de lotissement peut, ainsi, être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs pour qu'il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 141-8¹¹⁴. En revanche est exclue toute construction « même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » ¹¹⁵. L'instruction du gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du Code de l'urbanisme définit les notions d'agglomération¹¹⁶ et de village¹¹⁷.

– Les secteurs déjà urbanisés au sens du 2^e alinéa de l'article L. 121-8 du Code de l'urbanisme. – La loi ELAN a introduit au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du Code de l'urbanisme la possibilité de procéder au comblement des « dents creuses » dans des « secteurs déjà urbanisés », intermédiaires entre un village et l'urbanisation diffuse. En contrepartie, elle a supprimé la possibilité d'urbaniser sous la forme de « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement »¹¹⁸. L'article L. 121-8 donne une liste de critères pour aider à leur identification. Mais l'administration précise que ces critères ne sont pas cumulatifs et que la densité, le nombre et la continuité de l'espace urbain sont les critères à privilégier. Ainsi, constitue un secteur déjà urbanisé un ensemble de constructions implanté le long d'une voie dès lors qu'il forme un noyau bâti d'une densité marquée¹¹⁹. Dans ces secteurs, il est seulement permis de combler les espaces vacants (interdiction d'étendre le périmètre bâti existant) à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement¹²⁰ et d'implantation de services publics. Les constructions et installations ne doivent pas modifier de manière significative les caractéristiques du bâti existant et ne doivent pas porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. Les autorisations d'urbanisme sont soumises à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

– Le rôle des SCoT. – Les SCoT doivent déterminer les critères d'identification des villages, agglomérations et secteurs urbanisés prévus à l'article L. 121-8, alinéa 2 du Code de l'urbanisme et en définir la localisation¹²¹. Pour les agglomérations et les villages, la circonstance que le SCoT n'ait pas encore exercé cette compétence n'a pas pour effet de faire obstacle à la poursuite de l'urbanisation en continuité des villages et agglomérations. Au contraire, pour les secteurs urbanisés, le rôle des SCoT est incontournable. En effet, ce n'est qu'une fois qu'ils auront été identifiés par les SCoT que les secteurs urbanisés pourront être traduits dans les PLU. À défaut ou en l'absence de SCoT, les communes ne pourront densifier ces secteurs déjà urbanisés.

– La notion d'extension de l'urbanisation. – Le principe de « l'urbanisation en continuité » ne trouve à s'appliquer que si l'opération réalise une « extension de l'urbanisation », c'est-à-dire si elle conduit à l'ouverture à la construction ou à une densification significative des zones déjà urbanisées¹²². En tout état de cause, la densification raisonnable ne s'analysera pas comme une extension de l'urbanisation¹²³ : construction réalisée dans un quartier déjà urbanisé ; agrandissement d'une construction existante¹²⁴. En revanche, constituent une extension de l'urbanisation : une construction isolée, même à usage agricole¹²⁵ ; l'implantation d'éoliennes¹²⁶ ; l'implantation de panneaux photovoltaïques¹²⁷ ou encore la création d'un parking public de 1 800 m^2128.

– La notion de continuité. – Afin de déterminer si une extension de l'urbanisation s'effectue en continuité d'une agglomération ou d'un village, il convient d'analyser les critères suivants : la distance par rapport à l'agglomération ou au village, le caractère urbanisé ou non des parcelles contiguës au projet, la configuration des lieux (caractère urbanisé ou naturel des lieux, éventuelle coupure physique – route, voie de chemin de fer, rivière). Ainsi, il n'y a pas continuité lorsqu'une construction se situe à 200 mètres du lieudit le plus proche et en est séparée par une voie communale¹²⁹. Dans les communes régies par le règlement national d'urbanisme, les principes de constructibilité limitée et d'extension de l'urbanisation en continuité s'appliqueront de façon combinée. Cette combinaison conduira à appliquer la règle la plus stricte¹³⁰.

– Les dérogations. – Le législateur a prévu des dérogations¹³¹ : les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines (C. urb., art. L. 121-10) ; les installations, constructions et ouvrages mentionnés à l'article L. 121-4 du Code de l'urbanisme dont la localisation répond à une nécessité technique impérative ; les stations d'épuration d'eaux usées (C. urb., art. L. 121-5 et R. 121-1) ; les éoliennes (C. urb., art. L. 121-12) et les ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque ou thermique sur des friches au sens de l'article L. 111-26 du Code de l'urbanisme (C. urb., art. L. 121-12-1) ; les ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables dans les petits territoires insulaires (C. urb., art. L. 121-5-1) ; les communes corses assujetties à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral (CGCT, art. L. 4424-12, II bis) ou encore les secteurs de relocalisation de constructions, d'ouvrages ou d'installations menacés par l'évolution du trait de côte (C. urb., art. L. 312-8 et L. 312-9).