Le dépassement de l'unité foncière pour favoriser la sortie des projets peut être à l'initiative du pétitionnaire, mais aussi encouragé par les documents de planification urbaine.
Les moyens
Les moyens
Rapport du 120e Congrès des notaires 2024 - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2024
1999-2002 : la reconnaissance du permis conjoint (SA d'HLM Nouveau Logis Centre Limousin)
– Genèse et consécration du permis conjoint. – La possibilité de réunir plusieurs unités foncières a été tout d'abord autorisée par le Conseil d'État le 28 juillet 1999 dans son arrêt SA d'HLM Nouveau Logis Centre Limousin
768, affirmant qu'un seul permis de construire pouvait être demandé par plusieurs propriétaires sur des unités foncières contiguës. L'arrêt SA d'HLM de Lille du 30 décembre 2002769 a confirmé la liberté de constitution de l'assiette d'une autorisation de construire, sous réserve d'un bénéficiaire unique et identifié (en l'occurrence un terrain détenu en propriété et les droits résultant d'un bail constitutif de droit réel emportant autorisation de construire). Confirmant la jurisprudence administrative, l'article R. 423-1, a) du Code de l'urbanisme prévoit expressément que l'ensemble des autorisations d'occuper le sol (ainsi que le précisent les articles R. 431-5, a et c et R. 441-1, a et b) peuvent être déposées par le ou les propriétaires des terrains. Cette possibilité de joindre des unités foncières constitue, sauf à constituer un artifice pour échapper à l'application des règles d'urbanisme, une première affirmation de la liberté offerte au(x) pétitionnaire(s) de constituer librement l'assiette de leur autorisation770. Cette faculté est cependant subordonnée au respect de l'unité architecturale du projet qui suppose un certain nombre de prérequis non imposés par le législateur mais largement pratiqués pour d'évidentes raisons de sécurité juridique : la convention de cotitularité (V. supra, nos
et s.).
– Une condition déterminante : l'unité architecturale et le respect de l'article R. 421-6 du Code de l'urbanisme. – Si la réalisation d'un programme immobilier conjoint témoignant d'une réelle unité architecturale
771 déposé sur des unités foncières contiguës constitue la vérification indispensable, le service instructeur doit s'attacher à contrôler le respect de l'article L. 421-6 du Code de l'urbanisme aux termes duquel : « Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ».
En effet, nonobstant le bénéfice recherché par la jonction d'unités foncières, l'article L. 421-6 du Code de l'urbanisme impose de porter une appréciation tenant à vérifier si l'objectif de la règle d'urbanisme et des intérêts qu'elle entend protéger est satisfait.
Aujourd'hui le permis conjoint continue de trouver toute sa justification lorsque les documents de planification d'urbaine n'envisagent pas expressément la possibilité de déposer des permis sur plusieurs unités foncières contiguës afin de permettre la mutualisation des contraintes d'urbanisme, voire d'obtenir des dérogations en faveur de l'urbanisation à l'îlot.
Jurisprudence
CE, 6 juill. 2016, n<sup>o</sup> 387814, concl. ArianeWeb : en l'espèce, la réglementation autorisait la réalisation d'une construction en limite de propriété dans une proportion maximum du tiers de celle-ci. Le pétitionnaire bénéficiait d'une assiette de permis présentant en limite Est une longueur de 67 m partagée avec deux propriétés riveraines ayant respectivement 33 m et 34 m. Alors que le pétitionnaire soutenait que son projet de 16 m implanté en limite séparative d'avec les propriétés voisines, ayant ainsi une conception de la limite interne de son assiette, l'un des riverains, plaignant, entendait que soit reconnue une conception extérieure de la notion de limite, limitant ainsi au droit de sa parcelle une implantation maximum d'un tiers, soit 11 m. C'est cette conception privilégiant les relations avec les propriétés voisines qui a été retenue par le Conseil d'État dans une décision antérieure publiée aux tables<sup class="note" data-contentnote=" CE, 30 sept. 2011, n<sup>o</sup> 336249 : <em>Rec. CE </em>2011, tables.">772</sup>.
Force est ainsi de constater que l'appréciation des règles fixées par le règlement se fait en considération de l'incidence qu'aura le projet sur les propriétés riveraines.
Cette méthodologie est parfaitement conforme à l'esprit dans lequel le droit de l'urbanisme prescrit les règles d'implantation des constructions pour favoriser la réalisation d'opérations dans le respect des dispositions relatives à l'hygiène, la sécurité et la salubrité publiques dont le fondement et la justification sont identiques aux règles de prospects civils.
2007 : la facilitation des opérations groupées (C. urb., art. R. 123-10-1)
L'introduction de l'article R. 123-10-1 dans le Code de l'urbanisme par le décret no 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance no 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme constitue une première étape dans l'assouplissement de la rigidité induite par la référence à l'unité foncière.
Repris au 3e alinéa de l'article R. 151-21 du même code, il précise que sauf dispositions contraires des documents de planification urbaine, les règles d'urbanisme peuvent s'apprécier à l'échelle de l'unité foncière d'origine indépendamment de la division opérée par le pétitionnaire.
– Attention au champ matériel de l'article R. 151-21, alinéa 3 du Code de l'urbanisme. – Son fondement participe de l'urbanisme de projet dont l'objectif est de s'affranchir, dans une certaine mesure, d'une lecture trop rigoriste de la règle en permettant au pétitionnaire une souplesse dans les opérations de division sans trop s'inquiéter des conséquences de ce découpage sur le respect des règles fixées par le PLU. S'agissant d'une disposition réglementaire favorisant la réalisation du projet en faisant sur le principe abstraction des divisions à intervenir, cet article présente dans le cadre de la détermination de l'assiette de l'autorisation un intérêt qui, à sa lecture, est certain.
Son appréciation doit toutefois se faire à la lumière de l'analyse qu'en fait la jurisprudence. Plus concrètement, l'article R. 151-21, alinéa 3, a-t-il un champ d'application matériel limité à certaines règles ? Son application est-elle effective pour l'ensemble des règles d'urbanisme applicables ou bien uniquement celles relatives « au droit à construire » ?
– Un principe. – Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, l'ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local d'urbanisme, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose.
– Deux exceptions. – 1) – Le règlement d'urbanisme s'y oppose expressément.
L'article R. 151-21, alinéa 3 du Code de l'urbanisme permet au PLU de s'opposer à l'application du principe énoncé. Dans ce cas, le règlement peut prévoir que les règles d'urbanisme s'appliquent sur la parcelle telle qu'elle résulte de la division (et non sur l'unité foncière d'origine). C'est-à-dire qu'il est alors fait application, pour la détermination de l'ensemble des règles du PLU, à la projection de la division future. Chaque terrain issu de la division doit donc répondre en tous points aux règles du PLU.
Aussi singulière que cette possibilité puisse apparaître, il s'agit d'une disposition tendant expressément à tenir en échec la souplesse dans l'organisation future de l'ensemble immobilier qu'autorise l'article R. 151-21, alinéa 3.
2) Une règle, compte tenu de son objet même, permet de s'y opposer.
Certaines règles du PLU, même étrangères aux divisions, peuvent ainsi constituer un obstacle à l'application du principe.
Il s'agit très certainement du point le plus sensible. Autant la disposition du PLU dérogeant à l'article R. 151-21, alinéa 3 est lisible, autant le principe selon lequel, nonobstant l'application du texte, certaines règles ne peuvent en bénéficier peut être source d'insécurité juridique.
En la matière la jurisprudence n'est pas nécessairement prolixe et telle est bien la difficulté posée par à la pratique. Deux arrêts nous semblent devoir être en mesure d'éclairer le praticien.
Tout d'abord, en matière d'implantation des constructions, l'arrêt Tassin-la-Demi-Lune
773 a pu fixer de façon non équivoque que l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives du terrain ne s'appréciait, faute de dispositions contraires du PLU qu'exclusivement dans les relations avec les confins. À cet égard le Conseil d'État, dans son arrêt Syndicat de la copropriété « Les Terrasses de l'Aqueduc »
774, suivant les conclusions du rapporteur public, a précisé qu'en cas de prescription relative à la cession d'une voie à la personne publique, il convenait d'apprécier les règles d'implantation en tenant compte de cette voie future. Mis en perspective de la technique du permis valant division parcellaire, cet arrêt interroge. Il procède en effet du fonctionnement même du permis valant division, ainsi que cela est prévu à l'article R. 431-24 du Code de l'urbanisme, que les espaces communs peuvent être rétrocédés à la collectivité. Cet arrêt ne viendrait-il pas percuter les principes fixés par l'arrêt Commune de Tassin-la-Demi-Lune qui fixe clairement le principe selon lequel les divisions opérées et envisagées dans la PC32 ne sont pas prises en considération pour le calcul des règles d'implantation des bâtiments ?
Il n'est pas rare en effet qu'un permis de construire valant division parcellaire envisage la réalisation de voies internes dont on sait (même s'il ne s'agit pas d'une réserve technique) qu'elles reviendront à terme à la collectivité. Or précisément, il arrive que la PC32 ne soit pas nécessairement figée et que les voies puissent à l'exécution des travaux avoir une implantation légèrement différente. L'appréciation dynamique de l'assiette, en anticipant sur des rétrocessions futures, emporte un risque certain de non-conformité.
Ensuite, et de façon bien naturelle, se pose la question de la surface minimum pour construire en cas de terrain non desservi par l'assainissement collectif. Le juge du Palais-Royal, par un arrêt du 9 mars 2016 Association des propriétaires riverains du chemin du Collet-Redon
775, fit montre d'une approche téléologique en recherchant l'objectif de la règle, en l'espèce permettre le bon fonctionnement du système d'assainissement non collectif. « L'objectif pouvait difficilement être atteint si la règle de la superficie minimum s'appréciait avant la division foncière du tènement »776.
Une extension de cette jurisprudence pourrait être imaginée sous l'empire du zéro artificialisation nette (ZAN) aux espaces de pleine terre dès lors que leur sanctuarisation est indispensable pour répondre aux objectifs de développement durable.
Le fondement de cette position tient à ce qu'il n'existe pas à proprement parler de numerus clausus des règles susceptibles d'être écartées compte tenu de leur objet même, « qu'eu égard à son objet, une telle règle doit être regardée comme étant au nombre de celles qui s'opposent à l'appréciation d'ensemble prévue par les dispositions, (…) de l'article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme ».
Ainsi son application serait limitée aux prescriptions d'urbanisme définissant ce qu'il est convenu d'appeler les « droits à construire », l'ensemble des autres règles et notamment de recul, de prospect, d'implantation par rapport aux voies, aux limites de propriété entre lots au sein de l'opération en seraient exclues.
Le jeu combiné des articles L. 442-1-2 et R. 151-21, alinéa 3
Le choix du périmètre du lotissement, qui permet d'inclure des lots bâtis voire des parcelles inconstructibles, autorise à l'aménageur une grande souplesse dont les conséquences doivent cependant être mesurées. Pour rappel l'alinéa 3 de l'article R. 151-21 du Code de l'urbanisme traite quant à lui de l'appréciation à l'échelle de l'assiette globale de l'ensemble des règles du document d'urbanisme dans les zones U et AU ; les effets de la combinaison de ces deux articles méritent d'être appréhendés à l'occasion du montage des opérations. Nous renvoyons à ce titre à un article de Béatrice Arnould et Emmanuel Wormser<sup class="note" data-contentnote=" B. Arnould et E. Wormser, <em>Le choix du périmètre du lotissement, stratégique pour l'aménageur, subi par la collectivité ? : Constr.-Urb.</em> févr. 2022.">777</sup>.
2015 : l'urbanisation à l'îlot (C. urb., art. R. 151-21)
– Dépasser l'unité foncière à la faveur des documents de planification urbaine. – Introduit dans l'ordonnancement juridique par le décret no 2015-1783 du 28 décembre 2015, l'article R. 151-21 du Code de l'urbanisme constitue un nouvel outil permettant aux règlements des PLU de prévoir des règles alternatives s'appliquant aux permis de construire ou d'aménager conjoints portant sur plusieurs unités foncières contiguës dans des secteurs identifiés des zones U et AU. Participant d'un véritable changement de paradigme dans la vision de l'urbanisation, cet article a pour vocation d'encourager l'urbanisation à une échelle dépassant l'unité foncière.
Ce régime reste toutefois relativement peu intégré dans les documents de planification urbaine, alors même que la définition du secteur concerné, à la différence de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP), n'impose pas nécessairement une jonction de la totalité des unités foncières dans la zone, et n'impose pas non plus l'instruction dans un rapport de compatibilité mais bien dans le respect des dispositions réglementaires du PLU sauf stipulations de règles alternatives généralement plus favorables.
Est-ce la méconnaissance des subtilités de ce régime qui prive les communes ou les EPCI compétents d'envisager l'urbanisme à une échelle macroscopique ?
Proposition : la liberté de composer librement l'assiette pour motif environnemental ? (la gestion des externalités positives)
La possibilité de composer librement l'assiette de son projet sur plusieurs unités foncières non contiguës nous paraît être la solution permettant la gestion et la sanctuarisation des espaces identifiés comme susceptibles de relever de l'intérêt collectif et d'intérêt commun pour relever les défis environnementaux. Un projet dont la densité induirait une disparition d'espaces verts et paysagers ou conduisant à une imperméabilisation du sol devrait pour son acceptabilité être associé à une opération de renaturation ou de pérennisation d'espaces naturels urbains qui, même non contigus, participent de l'équilibre environnemental assigné au projet778.
De la même façon, un projet immobilier développé sur une friche requalifiée en écoquartier devrait voir sanctuarisés son assiette, son volet paysager et sa composante végétale. Car aujourd'hui rien n'interdit, dans le cadre d'un renouvellement urbain de type SRU, d'envisager un projet qui une fois réalisé pourrait être modifié dans sa composante paysagère, voire dans son périmètre pour recouvrer de nouveau la possibilité de densifier.
L'arrêt Association de défense de l'environnement du parc de Maisons-Laffitte rendu par le Conseil d'État le 29 novembre 2023779 en est la traduction ultime, l'instruction ne pouvant et ne devant être conduite qu'au regard du projet soumis à l'appréciation des services indépendamment de la circonstance que la construction dont est détachée la future assiette de la construction en devienne non conforme780, la conformité du projet de division foncière aux règles d'urbanisme s'appréciant à l'aune du périmètre du lotissement tel que défini librement par le lotisseur, incluant ou non les parties déjà bâties du terrain objet de la division.
Bien entendu cet arrêt conserve son intérêt et toute sa justification dans le cadre des processus de densification de tissus urbains pavillonnaires (BIMBY), mais son application générale semble en dehors de ces cas à rebours de la volonté des collectivités de renaturer et pérenniser les îlots de fraîcheur, maintenir des espaces de lutte contre la chute de la biodiversité dans le cadre des externalités positives et de la satisfaction des objectifs de zéro artificialisation nette.
La sanctuarisation de ces espaces et la pérennité de l'assiette ne seraient ainsi prescrites que pour les programmes immobiliers à l'exception de l'habitat pavillonnaire. Ces espaces « réservés » pourraient alors valablement, et indépendamment de leur surface, rentrer dans la computation des terrains aujourd'hui exclus du décompte ZAN.