Le prérequis : la contiguïté des unités foncières

Le prérequis : la contiguïté des unités foncières

Rapport du 120e Congrès des notaires 2024 - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2024
– Une condition nécessaire. – Excepté le permis d'aménager multi-sites qui autorise la possibilité de déposer un permis d'aménager sur plusieurs unités foncières non contiguës750 pour les opérations d'aménagement prévues par un contrat de projet partenarial d'aménagement (PPA) (C. urb., art. L. 312-2-1) et dans les opérations de revitalisation du territoire (ORT) (CCH, art. L. 303-2751), la conception traditionnelle de l'unité foncière rend indispensable la contiguïté des unités foncières pour constituer l'assiette d'une autorisation d'urbanisme752. Certains opérateurs immobiliers ont pu, ainsi, envisager d'adjoindre plusieurs terrains en vue de gagner des « droits à construire », sans réelle volonté d'implantation sur l'un des d'eux753. Ce choix relevait de l'intention du pétitionnaire de déposer une autorisation d'urbanisme sur deux parcelles contiguës dont l'une ne constituerait pas in fine l'assiette matérielle et juridique du projet.

De l'utilité de la contiguïté : le COS est mort, vive le CES !

La contiguïté des unités foncières offrait aux pétitionnaires de réelles opportunités sous l'empire de feu le coefficient d'occupation des sols (COS) par la fusion des droits à construire 754. Certes le COS a été supprimé de l'ordonnancement juridique par la loi ALUR, et l'attribution de droits à construire ne procède plus d'une application algébrique d'un coefficient sur une surface755, mais lui a été substitué le coefficient d'emprise au sol (CES) applicable aujourd'hui afin de gérer les ratios de pleine terre et d'emprise au sol des bâtiments756. Pour reprendre les conclusions de Charles Touboul à l'occasion de l'affaire Société Groupe Promomidi du 26 novembre 2018757 : « Le COS n'est plus, par la volonté du législateur. Mais il était possible aux communes avant et il leur reste possible après, de fixer dans leur PLU des « coefficients d'emprise au sol » qui ne sont pas sans le rappeler »758.
– Une condition suffisante ? – Si l'unité foncière semble aujourd'hui faire l'objet d'une certaine concorde quant à son acception et les modalités de sa détermination, elle se distingue de l'assiette de l'autorisation qu'il est possible de composer par la jonction d'unités foncières contiguës. L'application de la contiguïté aux principes régissant la propriété domaniale mérite toutefois d'être débattue.

Unité foncière et domanialité

Le Conseil d'État a jugé, dans un arrêt n<sup>o</sup> 329199 du 19 juillet 2010, <em>André A. </em>c/ <em>Commune de Mecleuves</em>, « qu'une unité foncière est un îlot de propriété d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision ; qu'ainsi, une parcelle relève d'un régime de domanialité unique applicable à l'ensemble de son emprise foncière ». Il s'agit d'un arrêt de sous-section jugeant seule, non publié au <em>Recueil des décisions du Conseil d'État</em>, pas même aux tables. Dans cette affaire se posait la question de l'identification du domaine public. Une bibliothèque municipale occupait une partie de la parcelle ; toute la parcelle a été reconnue comme relevant du domaine public. Le Conseil d'État semble être arrivé à cette analyse non pas en appliquant les critères habituels du domaine public, mais par référence à la notion d'unité foncière qui appartient par définition « à un même propriétaire ». C'est confondre de manière assez expéditive propriété et régime domanial.

La jurisprudence ultérieure, plus rigoureuse, permet de poser les bases suivantes.

La qualification domaniale porte sur un bien, par qualification directe de la loi ou application de critères législatifs. Quand un bien relève du domaine public, la jurisprudence invite à présumer que l'ensemble de la parcelle cadastrale entre dans le domaine public et donc l'unité foncière qu'elle constitue le cas échéant, alors même que l'ouvrage constituant l'aménagement indispensable (ou spécial antérieurement au Code général de la propriété des personnes publiques) n'en occupe qu'une faible partie et que l'autre n'en est pas un accessoire indissociable<sup class="note" data-contentnote=" CE, 19 juin 2006, n&lt;sup&gt;o&lt;/sup&gt; 266263, &lt;em&gt;Ville de Lyon&lt;/em&gt;.">759</sup>. C'est ce que le professeur Norbert Foulquier nomme « la domanialité publique par contagion »<sup class="note" data-contentnote="
&lt;em&gt;AJDA&lt;/em&gt; 2015, p. 884.">760</sup>. En cas de contiguïté de deux parcelles appartenant à un même propriétaire public, l'unité foncière se trouve en principe aussi dans le domaine public. Les délimitations cadastrales n'entrent pas, en effet, dans la qualification domaniale. Seule compte la propriété publique, en plus des autres éléments de qualification. Mais cette présomption n'est pas absolue : « Des parties clairement délimitées et dissociables d'une même parcelle peuvent relever, par application des règles régissant la domanialité publique, de régimes de domanialité différents »<sup class="note" data-contentnote=" CE,&lt;em&gt; 6 mai 2015, n&lt;sup&gt;o&lt;/sup&gt; 369152, C&lt;sup&gt;ne&lt;/sup&gt; de Saint-Brès. – CAA Marseille, 10 nov. 2015, n&lt;sup&gt;o&lt;/sup&gt; 15MA02179.&lt;/em&gt;.">761</sup>.

Un arrêt de section n<sup>o</sup> 349420 du 28 avril 2014, <em>Commune de Val-d'Isère</em>, s'inscrit dans cette veine jurisprudentielle. Un permis de construire a été obtenu pour permettre la réalisation d'une boîte de nuit, le Doudoune Club, ensuite devenue le Cocorico, sur un terrain municipal constituant l'assiette d'un bail emphytéotique administratif. Ce terrain étant contigu à la piste de ski, le requérant a habilement soutenu qu'il relevait du domaine public pour contester la légalité du permis de construire. Mais le Conseil d'État n'en a pas jugé ainsi : « Cet espace, qui est en l'espèce clairement délimité et dissociable de la partie de la parcelle ayant fait l'objet d'aménagements indispensables, appartient au domaine privé de la commune de Val-d'Isère ». Un arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles du 3 octobre 2023<sup class="note" data-contentnote="
&lt;em&gt;N° 21VE02393, &lt;/em&gt;Cts C. c/ C&lt;sup&gt;ne&lt;/sup&gt;
&lt;em&gt; de Messas&lt;/em&gt;.">762</sup> reconnaît encore qu'il « est en principe possible qu'une même parcelle contienne des portions distinctes relevant pour certaines du domaine public ».

Ce raisonnement peut-il être repris à l'échelle d'une unité foncière ? Peut-on admettre qu'une unité foncière comporte des parties relevant de régimes domaniaux différents ? Rien ne s'y oppose sur le plan domanial. Mais au sens du droit de l'urbanisme, l'unité foncière constitue le cadre d'instruction de l'application des règles d'utilisation du sol à un projet de construction, d'aménagement ou de démolition. Au regard de sa fonctionnalité, on peut considérer qu'une unité foncière ne peut inclure des voies publiques contiguës à une parcelle appartenant à leur même propriétaire. Le régime de l'alignement nous paraît devoir y faire obstacle. Il en va de même des dépendances du domaine public naturel maritime et fluvial. Elles n'entrent pas dans les prévisions du Code de l'urbanisme et ne sauraient dès lors être incluses dans une unité foncière dont la fonction est définie par les règles d'utilisation du sol.

– Le remembrement d'unités foncières : un arrêt d'espèce critiquable et peu critiqué… – Indépendamment du permis conjoint qui suppose la jonction de plusieurs unités foncières par plusieurs pétitionnaires, plus fréquente est la situation du remembrement de plusieurs unités foncières appartenant à des propriétaires différents sous un unique pétitionnaire souhaitant développer un projet sur l'ensemble des fonciers. La position tenue par la cour administrative d'appel de Versailles763 dans une telle situation interroge singulièrement et bouleverse l'idée selon laquelle l'unité foncière peut s'apprécier de manière statique (à la date de la délivrance du permis de construire) ou dynamique (en fonction des circonstances de droit et de fait résultant de la réalisation du projet à son achèvement). Elle était appelée à se prononcer sur la détermination des prospects à respecter dans le cadre d'un projet pour lequel un permis de construire avait été déposé conjointement par deux sociétés propriétaires chacune d'un terrain constituant donc deux unités foncières. Il était prévu que le terrain appartenant à la seconde société soit rétrocédé à la première. L'assiette du permis conjoint était alors constituée de deux unités foncières contiguës qui, de surcroît, devaient être réunies après obtention de l'autorisation sur la tête d'une seule des sociétés pétitionnaires.
La situation est pour ainsi dire assez habituelle. Lorsqu'un opérateur procède à une opération de remembrement et dépose un permis de construire sur l'ensemble des terrains dont il a la maîtrise par des promesses de vente, l'instruction doit se faire tout naturellement en tenant compte de la réunion future sous une même propriété de l'ensemble des unités foncières. Il apparaît assez naturel de faire abstraction de la circonstance qu'à la date de la délivrance de l'autorisation il y ait plusieurs unités foncières, puisque précisément le permis de construire conditionne l'acquisition des différents terrains.
Rappelons à cet égard que le Conseil d'État a, le 12 février 2020, rendu un arrêt mentionné aux tables du Recueil des décisions du Conseil d'État, confirmant que la promesse de vente vaut titre pour construire764.
La position de la cour fut tout autre. Elle a pu considérer que la circonstance qu'une cession entre les deux sociétés soit envisagée n'avait pas pour effet de permettre de considérer que ces deux terrains constituaient une seule et unique unité foncière. En effet selon la cour, dès lors qu'à la date de délivrance du permis de construire, ces terrains, bien que contigus, appartenaient à des sociétés différentes, les parcelles devaient être regardées comme constituant deux unités foncières distinctes.
– L'appréciation de circonstances futures et unité foncière. – La légalité d'un projet doit en principe être appréciée au regard des circonstances de droit et de fait à la date à laquelle l'administration rend sa décision. Cette règle constitue d'ailleurs le fondement du principe selon lequel un permis modificatif doit être instruit en fonction des règles applicables à la date de sa délivrance et non à la date du permis initial. Ce principe trouvait cependant, dans un arrêt de section du 13 mars 1970765, un tempérament selon lequel il ne fallait pas tenir compte des voies internes au projet (que celles-ci fussent privées ou publiques) pour en tirer des conséquences en termes de recul par rapport à ces voies. Le Conseil d'État, dans son arrêt Syndicat de la copropriété « Les Terrasses de l'Aqueduc » 766, suivant les conclusions du rapporteur public, a apporté un tempérament à cette position prétorienne en considérant que dans l'hypothèse d'un permis contenant une prescription relative à la cession d'une voie à la personne publique, il convenait d'apprécier les règles d'implantation en tenant compte de cette voie future, réfutant ainsi le principe ci-dessus énoncé.
Que retirer de cet arrêt ? Certainement qu'il appartiendra aux pétitionnaires de conduire une analyse précise de leur projet en tenant compte de la circonstance que des voies internes « en devenir » doivent et devront être prises en compte pour l'application des règles de prospect. Et assurément que l'assiette de l'autorisation doit être appréciée de manière dynamique et non statique, telle qu'elle se présentera une fois le projet réalisé.
Pour reprendre l'analyse de Pierre Soler-Couteaux dans ses commentaires de l'arrêt susvisé767 : « De fait et d'une manière générale, il est de bonne politique urbaine qu'un projet de construction soit instruit sur le terrain tel qu'il se présentera dans son état définitif. Pour autant il ne nous apparaît pas de bonne politique de poursuite de la voie de la sécurisation du droit de l'urbanisme que de fragiliser une autorisation en anticipant en fonction d'une circonstance technique dont l'appréciation au stade du permis de construire est fonction d'un trait dont la matérialité ne sera confirmée qu'à l'issue d'un long processus ».