Jurisprudence CE, SCI 3 rue Jules Gautier

– Des contours discutés. – Les principales interrogations, partagées par la jurisprudence et la doctrine⁷⁸¹, tenaient à l'assiette du permis de construire et notamment à la question de savoir si l'instruction devait être opérée en anticipant la division et donc en appliquant les règles d'urbanisme à la projection de la division future⁷⁸² ou si, au contraire, les règles devaient s'apprécier à l'échelle de l'unité foncière d'origine. C'est cette dernière solution que retenait l'administration⁷⁸³. Cette question présentait un véritable intérêt en ce sens qu'à la différence du permis valant division parcellaire (C. urb., art. R. 431-24 visé infra), la division intervient nécessairement au jour de la vente ou de la constitution de baux sur le terrain et donc a priori avant la mise en œuvre du permis de construire⁷⁸⁴ (sauf hypothèse peu vraisemblable de démarrage anticipé des travaux). Relevons à cet égard que la validité de l'opération recommandait sinon imposait que la vente, en tant qu'acte juridique formalisant la division à l'initiative du propriétaire, n'intervienne qu'après la purge de l'ensemble des recours et retrait. En effet, une division opérée alors même que le permis pouvait faire l'objet d'un recours en annulation encourait l'annulation de la vente outre une amende de 15 000 €.

– L'apport en demi-teinte de l'arrêt du – SCI 3 rue Jules Gautier ⁷⁸⁵ . – « Quel est le terrain d'assiette qu'il convient de prendre en compte pour apprécier le respect des règles d'urbanisme dans le cas de projets qui reposent sur une division primaire de l'unité́ foncière ? » Telle est la question centrale posée par Olivier Fuchs, rapporteur public dans la décision du Conseil d'État qui génère plus de difficultés qu'elle n'en résout.

En l'absence d'une position commune de la doctrine et des juridictions du fond, l'arrêt du Conseil d'État du 12 novembre 2020 a reçu, dans un premier temps, un accueil enthousiaste de l'ensemble des professionnels pratiquant cette méthode. Las, au-delà d'avoir tranché temporairement un sujet pour lequel il devenait urgent de statuer en droit, pour d'évidentes questions de sécurité juridique, cet arrêt suscite néanmoins nombre d'interrogations et de craintes ayant conduit les auteurs les plus autorisés à porter un regard critique sur cette décision, tant au regard des conséquences insoupçonnées qu'elle emporte que du point de vue de l'un des visas sur le fondement duquel elle a été rendue⁷⁸⁶.

Tel est le cas du visa de l'article R. 151-21, alinéa 3 du Code de l'urbanisme. Comme développé supra, cet article affirme le principe selon lequel, sauf dispositions contraires des documents de planification urbaine, les règles d'urbanisme peuvent s'apprécier à l'échelle de l'unité foncière d'origine indépendamment de la division opérée par le pétitionnaire. Car c'est bien en cela que réside la différence fondamentale avec la division primaire. Dans la division primaire, la division, consécutive à l'instruction de l'autorisation d'urbanisme, est opérée par le propriétaire, vendeur de la partie du terrain qui constituera l'assiette physique de l'ensemble immobilier.

A contrario la division, dans les opérations de permis d'aménager ou de permis de construire valant division, est à la main du pétitionnaire. Et le fondement de l'article R. 151-21, alinéa 3 (C. urb., ancien art. R. 123-10-1) est bien de permettre au pétitionnaire une souplesse dans les opérations de division qu'il conduit.

– Une portée limitée pour les permis d'aménager ? – La division primaire n'est possible que pour les permis d'aménager ou les permis de construire à l'exception des divisions relevant de la simple déclaration préalable. L'arrêt SCI 3 rue Jules Gautier, du 12 novembre 2020, traite la question de l'appréciation des règles au regard de l'unité foncière d'origine, notamment au motif qu'à la différence d'un permis d'aménager, un permis de construire ne peut pas être déposé sur une partie d'une unité foncière. Est-ce à dire, comme le relève Laetitia Santoni, que : « La solution dégagée par le Conseil d'État dans la décision commentée ne devrait néanmoins pas s'appliquer dans le cas où un permis d'aménager est sollicité, puisqu'un permis d'aménager peut, en tout état de cause, à la différence d'un permis de construire, être délivré sur une partie de l'unité foncière seulement »⁷⁸⁷ ? Nous le défendons, au même titre qu'au regard des conséquences inattendues voire non envisagées par le Conseil d'État à l'occasion de cette décision, nous plaidons pour une évolution de la réglementation applicable afin d'imposer comme pièce du permis de construire la fixation d'une simili PC32, marquant la division envisagée à l'appui du dépôt de la demande de permis⁷⁸⁸.

– La dimension téléologique de la décision. – L'arrêt du 12 novembre 2020 a le mérite de la simplicité quant à la détermination de l'assiette sur laquelle apprécier les règles d'urbanisme tant au niveau de l'instruction du permis de construire qu'au stade d'un éventuel modificatif et de la non-opposition à la conformité.

Est-il utile cependant de rappeler que cet arrêt a prononcé l'illégalité du permis de construire notamment au regard du non-respect des règles de densité maximum, puisque la propriété dont était distraite l'assiette de la future construction supportait déjà des bâtiments ? Car en réalité, ce que semble rechercher le Conseil d'État dans cette décision, c'est bien une lutte contre les effets d'une surdensification par le jeu de la division primaire⁷⁸⁹, alors même que le règlement d'urbanisme ne dérogerait pas à l'application de l'article R. 151-1, alinéa 3.

Le juge du Palais-Royal avait déjà eu l'occasion, dans son arrêt précité du 9 mars 2016 Association des propriétaires riverains du chemin du Collet-Redon étudié supra, de privilégier une approche téléologique dans un contentieux en recherchant l'objectif de la règle, en l'espèce permettre le bon fonctionnement du système d'assainissement non collectif. Dans cette espèce, l'objectif assigné à cette règle était dicté par une considération de salubrité publique qui « pouvait difficilement être atteint si la règle de la superficie minimum s'appréciait avant la division foncière du tènement »⁷⁹⁰.

Pour autant, et comme le relève M^e Elsa Sacksick, « indépendamment de la question de l'applicabilité de l'article R. 151-21 et donc de la rédaction du document d'urbanisme en vigueur, nous pensons que certaines jurisprudences pourraient être invoquées par analogie en vue de faire échec à l'appréciation au moins de certaines règles du PLU à l'échelle de l'unité́ foncière initiale ».

– La fin justifie-t-elle les moyens ? – Cette position jurisprudentielle semble, au regard des problématiques environnementales, salutaire en ce sens qu'elle garantit et sécurise à l'échelle de l'unité foncière d'origine une cohérence dans la gestion du volet paysager, des espaces pleine terre et les objectifs de lutte contre l'imperméabilisation des sols et la formation d'îlots de chaleur. Mais le Conseil d'État ne semble pas avoir pris en compte un élément inhérent à la division primaire, comme le précise M^e Elsa Sacksick : le pétitionnaire ne va pouvoir réaliser des travaux que sur le terrain d'assiette sur lequel il est titré. Le professeur Pierre Soler-Couteaux le résume ainsi : « La solution retenue par le Conseil d'État aboutit à ce que le service instructeur va instruire sur une unité foncière qui n'est pas le terrain d'assiette du projet »⁷⁹¹.

Mais comment concilier l'impérieuse nécessité du renouvellement urbain, de la reconversion des friches comme alternative à l'étalement urbain, et la protection des enjeux environnementaux ?

Car la décision emporte tout à la fois des conséquences au stade de l'instruction et sur le reliquat de la propriété du vendeur dont le notaire devra faire cas au stade de la promesse comme au stade de la réalisation de la vente. L'obtention d'une autorisation nouvelle sur le reliquat de la propriété avant achèvement serait-elle susceptible d'emporter de la part de l'administration une objection à la délivrance de la non-opposition à la conformité, voire à un permis modificatif ?

Par ailleurs, si la question de la ligne divisoire, qui n'est pas exigée et pas demandée au stade de l'instruction ne présente donc pas de difficulté pour le maître d'ouvrage dans son obligation de délivrance, l'application de la jurisprudence Sekler à la construction nouvellement édifiée interdit par conséquent toute évolution du projet après achèvement.

– Portée. – Cet arrêt a cependant un mérite autre que celui d'avoir mis un terme à des positions divergentes des juges du fond. Il permet de dévoiler le vice originel de l'unité foncière qui ne s'accommode pas systématiquement de l'assiette de l'autorisation et n'autorise pas la conduite d'un véritable urbanisme de projet.