L’incitation à la production de logements par des dispositifs expérimentaux d’urbanisme transitoire

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

En dehors du dispositif spécifique de la loi Elan dont l’objet est spécifiquement de favoriser l’offre de logement (A), d’autres outils expérimentaux peuvent être mobilisés pour favoriser les opérations d’urbanisme de transition (B).

Le dispositif de l’article 29 de la loi Elan de résidence temporaire

Le dispositif de résidence temporaire est un dispositif expérimental, dont les effets peuvent se produire jusqu’au 31 décembre 2023, facilitant l’occupation de locaux vacants. Prévu initialement par la loi Molle de 2009 jusqu’au 31 décembre 2013, puis jusqu’au 31 décembre 2018¹⁸⁵, le dispositif a été prorogé et orienté davantage vers le logement et les personnes en difficultés par l’article 29 de la loi Elan n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018¹⁸⁶. En effet, aujourd’hui il permet l’occupation temporaire de locaux vacants, « notamment à des fins de logements, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social ».

Le dispositif de résidence temporaire est un dispositif à ce jour expérimental, dont les effets peuvent se produire jusqu’au 31 décembre 2023, facilitant l’occupation de locaux vacants. Prévu initialement par la loi Molle de 2009 jusqu’au 31 décembre 2013, puis jusqu’au 31 décembre 2018, le dispositif a été prorogé et orienté davantage vers le logement et les personnes en difficultés par l’article 29 de la loi Elan n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 de sorte à permettre l’occupation temporaire de locaux vacants, « notamment à des fins de logements, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social ». « Compte tenu du succès du dispositif » et du fait qu’il « répond à une vraie solution d’hébergement sécurisée et digne », sa pérennisation est actuellement envisagée dans le cadre de la proposition de loi visant à protéger les logements contre l’occupation illicite actuellement en cours d’adoption (amendement présenté par M. Perrot, n^o 150, introduisant un article 2 ter dans le projet de loi)⁰¹⁸⁷. Le dispositif ne serait donc plus expérimental.

Sur le plan contractuel, le dispositif fonctionne en trois temps et avec deux conventions :

dans un premier temps¹⁸⁷, l’opérateur doit obtenir préalablement un agrément, octroyé par le préfet du département dans lequel se situe le projet. Sont agréés par l’État, au vu de leurs compétences à mener des travaux d’aménagement et à organiser l’occupation de bâtiments par des résidents temporaires, les organismes publics, les organismes privés ou les associations qui mettent en place un dispositif d’occupation temporaire de locaux en vue d’en assurer la protection et la préservation. De manière générale, les opérateurs sont incités à œuvrer en faveur des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale puisque. En effet, selon le texte, « l’agrément de l’État est subordonné à des engagements de l’organisme ou de l’association mentionné au troisième alinéa du présent article quant aux caractéristiques des résidents temporaires, et notamment à des engagements en faveur des personnes mentionnées au premier alinéa de l’article L. 345-2-2 du Code de l’action sociale et des familles. Ces engagements ne peuvent être définis qu’au regard du nombre total de places de logement et d’hébergement mises à disposition par l’organisme ou l’association agréé. Ces engagements peuvent être définis en fonction des besoins des territoires. Le non-respect de ces engagements par l’association ou l’organisme peut conduire au retrait de l’agrément mentionné au deuxième alinéa du présent article » ;
dans un deuxième temps, un contrat est conclu entre le ou les propriétaires du bien vacant et l’opérateur agréé. Ce dernier doit s’engager à protéger et préserver les locaux qui sont mis à sa disposition et à les rendre au propriétaire, libres de toute occupation à l’échéance de la convention ou lors de la survenance d’un événement défini par celle-ci. La convention est d’une durée maximale de trois ans et peut être prorogée par périodes d’un an, dès lors que le propriétaire justifie que, à l’issue de l’occupation du bâtiment par des résidents temporaires, le changement de destination initialement envisagé pour les locaux ne peut avoir lieu ;
enfin, dans un troisième temps, des conventions sont conclues entre l’opérateur agréé et les résidents temporaires, d’une durée comprise entre deux mois minimum et dix-huit mois maximum.

Sur le plan des autorisations de construire et d’un éventuel changement de destination, l’article 10 du décret n^o 2019-497 prévoit explicitement que « la seule circonstance que ces locaux font l’objet d’une occupation temporaire en vertu [du contrat de résidence temporaire] ne constitue pas un changement de destination de ces locaux au sens de l’article R. 421-17 du Code de l’urbanisme ». Dès lors, en amont, l’opérateur est dispensé de formalités au titre du changement de destination. En aval, le propriétaire ou le futur occupant n’auront pas non plus de démarches à effectuer pour que le bien retrouve sa destination initiale.

Les dispositifs expérimentaux concernant certaines décisions administratives préalables aux projets

Plusieurs dispositifs expérimentaux non codifiés permettent de déroger à une ou plusieurs règles.

Parmi eux, le décret n^o 2021-812 du 24 juin 2021 portant adaptation temporaire du régime de dispense de formalités d’urbanisme applicables à certaines constructions démontables favorisait directement la production de logements. Celui-ci étendait à 18 mois la durée maximale d’implantation des constructions dispensée de toutes formalités au titre de l’article R. 421-5 du Code de l’urbanisme, lorsqu’elles sont exclusivement à usage :

« 1° de résidence universitaire, telle que définie à l’article L. 631-12 du Code de la construction et de l’habitation ;

2° de résidence sociale, telle que définie au troisième alinéa de l’article L. 633-1 du Code de la construction et de l’habitation ;

3° de centre d’hébergement et de réinsertion sociale, tel que défini à l’article L. 345-1 du Code de l’action sociale et des familles ;

4° de structure d’hébergement d’urgence, telle que mentionnée aux articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du Code de l’action sociale et des familles ».

Ce dispositif a été prévu seulement jusqu’au 31 décembre 2022. C’est la raison pour laquelle le rapport Rebsamen précité proposait d’étendre cette dispense de formalité pour une durée de 5 ans.

En toutes hypothèses, s’il constituait un levier immédiat de production de logement, il trouvait toutefois une limite en ce que ce délai dérogatoire ne s’appliquait pas dans :

les sites classés ou en instance de classement ;
le périmètre des sites patrimoniaux remarquables ;
les abords des monuments historiques ;
et des périmètres justifiant une protection particulière et délimités par une délibération motivée du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme. Dans le périmètre de ces sites, la durée maximale d’implantation reste en principe de quinze jours, sauf exception prévue par les textes.

Un autre dispositif qui peut favoriser la production de logements est le permis d’innover. Prévu par l’article 88 II de la loi n^o 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine et prorogé jusqu’en 2025 par la loi Elan (L. n^o 2018-1021, 23 nov. 2018), le permis d’innover permet à titre expérimental aux « maîtres d’ouvrage des constructions ou des aménagements situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national au sens de l’article L. 102- 12 du Code de l’urbanisme, dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme au sens de l’article L. 312-3 du même code ou dans le périmètre du ou des secteurs d’intervention prévus au premier alinéa du II de l’article L. 303-2 du Code de la construction et de l’habitation, et ne faisant pas l’objet d’une expérimentation au titre du I du présent article, [de] demander à déroger aux règles opposables à leur projet à condition de démontrer que sont atteints des résultats satisfaisant aux objectifs poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé ». Si cet outil ne peut être mobilisé que dans des secteurs limités, il peut permettre pas exemple de créer un bâtiment modulable et réversible, sans destination définie entre bureau et logement¹⁸⁸. C’est le cas du premier permis d’innover¹⁸⁹ qui a été délivré en 2022, dans le périmètre de l’OIN Bordeaux Euratlantique, et plus particulièrement au sein de la ZAC Saint-Jean/Belcier. Il s’agissait d’un immeuble réversible de neuf étages, soit plus de 4 000 m², conçu par le cabinet Canal Architecture pour le compte de l’opérateur Elithis. Pour ce projet, trois dérogations ont été demandées dans le cadre du permis d’innover. La première autorise le pétitionnaire à ne pas renseigner de destination précise dans le formulaire cerfa de la demande de permis. Le pétitionnaire a pu indiquer « et/ou » en lieu et place de la ventilation des surfaces usuellement renseignée. En effet, bien qu’à la livraison du bâtiment, en 2024, il est prévu que 75 % de l’immeuble soit réservé au logement, et que les 25 % restants soient destinés à des bureaux, une crèche, des terrasses et des espaces mutables sans affectation précise, la destination autorisée ne relève ni du bureau, ni du logement puisqu’il est prévu que les locaux pourront, au fil des années, passer d’une destination à l’autre sans qu’il soit nécessaire de solliciter de demande de changement de destination. La deuxième et la troisième dérogations portent respectivement sur le sujet fiscal et sur la règlementation de sécurité en incendie.

Enfin, sur le plan strict des autorisations préalables à un projet, doit être mentionné le droit d’expérimentation de l’administration locale, initié par le décret n^o 2017-1855 et généralisé par le décret n° 2020-412 du 8 avril 2020. Pour être mobilisé, la dérogation doit être relative à la délivrance d’une décision non règlementaire relevant de la compétence du préfet de région ou de département dans une des 7 matières listées par le texte, dont la construction, le logement et l’urbanisme. Elle doit de plus répondre à certaines conditions posées par le texte¹⁹⁰. Parmi les exemples cités dans le Rapport d’Information du Sénat, en date du 11 juin 2019, « Réduire le poids des normes en aval de leurs production : interprétation facilitatrice et pouvoir de dérogation aux normes »¹⁹¹, il y a celui de la Préfecture de la Mayenne, qui a permis de déroger aux obligations de permis de construire et de réalisation de mise en accessibilité de modulaires préfabriqués implantés pour la durée d’un chantier de travaux de reconstruction d’une école accordé par arrêté préfectorale en date du 16 août 2018.

Au-delà des cas particuliers dans lesquels il offre une réponse au besoin de logement, l’urbanisme transitoire c’est surtout la possibilité d’expérimenter de nouveaux usages, de nouvelles façons de « vivre ensemble » dans un quartier ou un site en reconstruction. Les expériences ont souvent emporté une telle adhésion des habitants et des pouvoirs publics concernés (exemple des Grands Voisins à Saint-Vincent de Paul) que les projets pérennes en ont tiré des enseignements, voire ont intégré une partie des usages et lieux de vie qui avaient pourtant été imaginés pour n’être que temporaires. On voit ici une façon de penser le logement au-delà des seuls mètres carrés privatifs. Et le succès de ces expériences conduit désormais à prévoir dans la plupart des appels à projets urbains innovants, sur lesquels de plus amples développements suivront, une préfiguration de ces usages « communs » aux habitants du quartier ou du site en redéveloppement.