La mise en place d’une convention de PPA (§ I) et la création d’une GOU (§ II) à la suite de sa signature sont des outils d’urbanisme opérationnel et partenarial pouvant favoriser l’offre de logement.
Les PPA et GOU
Les PPA et GOU
Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
La mise en place de la convention de PPA
Le Projet Partenarial d’Aménagement (PPA)236 est un dispositif contractuel devant favoriser le développement de projets urbains mixtes souvent complexes combinant logements, commerces et activités. L’objectif de la loi est de promouvoir un partenariat privilégié entre l’État et les collectivités – particulièrement à l’échelon intercommunal, en conduisant, chaque partie prenante à prendre des engagements réciproques notamment financiers. Il est alors possible aux parties d’identifier les équipements publics répondant aux besoins du projet de territoire, leur localisation et leur financement ou bien de prendre des engagements sur la constructibilité des programmes immobiliers et la possible mise en conformité des documents d’urbanisme en conséquence. Les parties peuvent en outre par exemple, fixer des délais.
Un PPA peut être conclu entre l’État et un ou plusieurs établissements publics ou collectivités territoriales suivants237 : un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; un établissement public territorial ; la ville de Paris ; la métropole de Lyon ; une ou plusieurs communes membres de l’établissement public ou de la collectivité territoriale signataire du contrat de projet partenarial d’aménagement.
Peuvent être associés à ce contrat, sur proposition des signataires, toute société d’économie mixte ainsi que par toute autre personne publique ou tout acteur privé, pourvu qu’il soit implanté dans son périmètre territorial, susceptible de prendre part à la réalisation des opérations prévues par ce même contrat et ne pas se trouver dans une situation de conflit d’intérêts avec les autres signataires.
Le contenu du contrat n’est pas fixé par la loi, ce qui laisse aux acteurs une grande marge de manœuvre. En pratique, le contrat devra définir le périmètre de l’opération, les modalités de gouvernance, les engagements réciproques des signataires, les opérations à réaliser au sein du périmètre et la désignation d’un opérateur dédié, les éventuelles participations financières ainsi que les modalités éventuelles de réalisation des équipements publics.
La mise en place d’un tel contrat permet la mobilisation de divers mécanismes :
- les immeubles bâtis et non bâtis qui font partie du domaine privé de l’État pourront être cédés au profit de la personne publique à l’initiative de l’opération, ou au profit de l’opérateur d’aménagement ;
- la possibilité de recourir aux établissements publics d’aménagement de l’État pour mener, même en dehors de leur périmètre, des études préalables à la formation du contrat ;
- la possibilité de définir un périmètre de grande opération d’urbanisme qui déclenchera des effets juridiques facilitant la réalisation des opérations d’aménagement.
La création d’une GOU à la suite de la signature d’un PPA
Définition et modalités de création
La Grande Opération d’urbanisme (GOU) est un outil opérationnel devant permettre une concentration au niveau de l’intercommunalité des leviers nécessaires à la réalisation d’une ou plusieurs opérations d’aménagement d’envergure.
Une opération d’aménagement peut être qualifiée de GOU, selon le texte, « lorsqu’elle est prévue par un contrat de PPA et que, en raison de ses dimensions ou de ses caractéristiques, sa réalisation requiert un engagement conjoint spécifique de l’État et d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public » cocontractant d’un tel contrat239. Cette qualification est décidée par l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public cocontractant, après avis conforme des communes dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre de l’opération et avec l’accord du représentant de l’État dans le ou les départements concernés240. La délibération, qui définira le périmètre et la durée de la GOU, doit être pris après avis conforme des communes dont le territoire est inclus en toute ou partie dans le périmètre de la GOU et accord du préfet ou des préfets de départements concernés.
Effets juridiques
Dans le périmètre d’une GOU, l’exercice de certaines compétences est dérogatoire et des outils juridiques spécifiques peuvent être mobilisés241 :
- transfert à l’échelon intercommunal de la compétence en matière (i) de délivrance des autorisations d’urbanisme (ii) de réalisation, construction, adaptation et gestion des équipements publics (sur avis conforme des communes concernées) ;
- faculté de recourir à une procédure intégrée pour mettre en compatibilité les documents d’urbanisme contraignants. La « PIGOU » permet, à l’instar de la PIL (V. infra) de simplifier les procédures administratives susceptibles de freiner la réalisation de GOU, en permettant l’évolution des documents de planification en une seule procédure242 ;
- faculté pour l’autorité à l’initiative de la GOU de conclure des conventions de projet urbain partenarial ;
- délimitation d’une zone d’aménagement différé (ZAD) au sein de la GOU permettant l’instauration d’un droit de préemption et la détermination de son bénéficiaire ;
- qualification d’intérêt communautaire ou métropolitain des GOU ;
- possibilité de recourir à l’expérimentation du permis d’innover, qui autorise les maîtres d’ouvrages à déroger aux règles opposables à leur projet à condition de démontrer que sont atteints des résultats satisfaisant aux objectifs poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé243 ;
- faculté de cession par l’État des immeubles bâtis et non bâtis de son domaine privé pour la réalisation d’opérations d’aménagement prévues dans un PPA au profit de la personne publique à l’initiative de l’opération ou de l’opérateur dédié (cession avec décote) ;
- obligation de prévoir une densité minimale des constructions. L’article L. 312-4 du Code de l’urbanisme, modifié par la « loi Climat et Résilience », prévoit que l’acte décidant de la qualification de GOU doit non seulement fixer la durée et le périmètre de la GOU mais également une densité minimale de constructions, le cas échéant déclinée par secteur, laquelle doit être inscrite directement dans le contrat de projet partenarial d’aménagement. Il s’agit ici d’une obligation qui s’inscrit directement dans l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols ;
- de plus, afin de favoriser le renouvellement urbain et la densité, il est possible de déroger aux règles du PLU sur les gabarits et stationnement244.
Ainsi, ces partenariats et les effets juridiques qui leurs sont associés peuvent être de nature à faciliter l’engagement des opérations notamment en matière de logement.