Les outils spécifiques de l’appropriation en faveur de la production de logements : le droit de priorité couplé à la décote

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Le droit de priorité est un outil mis en place pour favoriser la circulation des biens entre personnes publiques dans un but de réalisation d’opérations portées par certaines d’entre elles (A). Couplé à un mécanisme spécifique de décote des prix de cession, il constitue un instrument particulièrement efficace pour développer l’offre de logements (B).

L’acquisition préférentielle des immeubles de l’État et des personnes qui y sont rattachées par les collectivités : le droit de priorité

Institué par la loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville¹²⁸, le mécanisme du droit de priorité a été rénové par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement¹²⁹, en opérant une fusion avec le droit de préemption urbain. Il accorde aux collectivités bénéficiaires du droit de préemption urbain (cf. développements précédents tant sur les titulaires que les délégataires du DPU), un droit de priorité sur tout projet de cession de certains biens appartenant à l’État, à des sociétés dont il détient la majorité du capital et à certains établissements publics, en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou d’opérations d’aménagement ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations.

À la différence du droit de préemption qui vient s’insérer dans un processus de vente déjà engagé, le droit de priorité doit en principe être purgé plus en amont, dès que la décision de mise en vente du bien est prise.

À l’instar du droit de préemption urbain, le droit de priorité peut utilement être mobilisé dans l’optique de permettre aux collectivités publiques d’encourager l’offre de logements sur leur territoire.

Il doit être mis en perspective avec le système de décote prévu au titre de la mobilisation du foncier de l’État en faveur de la production de logements.

L’acquisition à des prix inférieurs à la valeur vénale des immeubles de l’État et assimilés par les collectivités : la décote « Duflot »

Dans la perspective d’impulser une vraie dynamique pour relancer la construction de logements sociaux, la loi Duflot 2 du 13 janvier 2013¹³⁰ a profondément remanié¹³¹ le mécanisme de vente à un prix inférieur à leur valeur vénale des immeubles de l’État, de certains de ses établissements publics et certaines de ses sociétés¹³², aujourd’hui dénommé par la pratique « décote Duflot » du nom de la Ministre qui porta cette réforme. Précisément, en vertu de l’article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques, l’État et certains de ses établissements publics et certaines de ses sociétés peuvent procéder à l’aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale – décote pouvant atteindre 100 % – lorsque ces terrains, bâtis ou non, sont destinés à la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.

La décote Duflot fut l’objet de développements exhaustifs de la part de nos confrères lors du 109^e Congrès des notaires¹³³. Elle est toutefois l’objet d’une attention spécifique de la part des pouvoirs publics et a, depuis lors, été sujette à plusieurs modifications même si les principes fondamentaux restent inchangés.

La loi n^o 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, a par exemple introduit une possibilité de dérogation au délai de cinq ans, imposé pour la réalisation du programme de logement justifiant le droit à la décote, pour les cessions de terrains s’inscrivant dans une opération d’aménagement (au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme) de plus de cinq hectares, après accord des ministres chargés du logement et du domaine. Pour ces opérations, la convention conclue entre le représentant de l’État dans la région et l’acquéreur peut prévoir une réalisation de l’opération par tranches échelonnées sur une durée totale supérieure à cinq ans. Selon l’étude d’impact de la loi n° 2018- 1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi Elan : « Après quelques années d’application, il apparaît que le seuil de cinq hectares limitant cette possibilité de dérogation n’est pas justifié. En effet, des situations spécifiques sont également observées sur des terrains compris dans des opérations d’aménagement de moins de cinq hectares ». La loi Elan modifie ainsi les termes de l’article L. 3211-7 du CGPPP et ouvre la dérogation au délai de 5 ans à l’ensemble des cessions avec décote s’inscrivant dans une opération d’aménagement, quelle que soit la surface de l’opération.

Parallèlement, la loi Elan, renforce ce dispositif en élargissant le champ d’application de la décote aux logements faisant l’objet d’un bail réel solidaire par exemple tout en allégeant ses modalités de mise en œuvre¹³⁴.

Selon le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires¹³⁵, chaque année, 70 à 80 terrains sont vendus pour la construction de 6 000 à 10 000 logements avec une très forte proportion de logements sociaux. L’effort financier consenti par l’État et ses opérateurs au titre de la décote est conséquent. Sur les 71 cessions de 2019, 13 cessions ont fait l’objet de telles décotes, pour un montant total estimé à 17,7 M€. En cumulé depuis 2013, l’effort financier de l’État s’élève à 220,9 M€¹³⁶.

Le potentiel de la mobilisation du foncier public est important et constitue ainsi l’un des leviers indispensables pour la production de logements, notamment sociaux, même si certains relèvent une certaine complexité dans la mise en œuvre effective de la décote, notamment les modalités de calcul de cette dernière¹³⁷.

Mais le foncier de l’État et de ses acteurs ne peut parfois être envisagé seul. Celui des collectivités peut également jouer un rôle décisif pour donner à certaines assiettes foncières de l’État la taille critique nécessaire à la production de logements, de commerces et d’équipements. Aussi, est-il préconisé que les rapports contractuels entre l’État et les collectivités portant sur la production de logements comportent un volet sur la mobilisation de l’ensemble du foncier public¹³⁸.