Conscients de ce que la position de la Cour de cassation peut représenter à la fois une source d’insécurité juridique et un frein à la densification des lotissements, les pouvoirs publics ont tenté à plusieurs reprises de faire échec à la velléité des Hauts magistrats, en vain…
Les échecs, errements et désaveux des pouvoirs publics
Les échecs, errements et désaveux des pouvoirs publics
Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
L’échec de la réécriture de l’article L. 442-9 du Code de l’urbanisme par la loi Alur
La loi no 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi Alur s’est voulue ambitieuse quant à la levée des contraintes posées par le caractère contractuel des cahiers des charges et la portée s’y attachant, entendant ainsi forcer la main à la Cour de cassation. Cela s’est manifesté aux travers de deux dispositions.
La réécriture dépourvue d’effet de l’article L. 442-9, alinéa 1
Antérieurement à la loi Alur, l’alinéa 1er de l’article L. 442-9 du Code de l’urbanisme instaurait une caducité automatique, sur le plan règlementaire (dans les relations entre les colotis et l’administration), des règles d’urbanisme contenues dans les documents approuvés des lotissements dix ans après la délivrance de l’autorisation de lotir, dès lors que la commune est couverte par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu866.
Toutefois, comme déjà évoqué ci-avant, la Cour de cassation maintenait les effets contractuels des cahiers des charges dans leur intégralité au titre des rapports entre colotis.
La réécriture de cet aliéna au travers de la loi Alur a pris soin d’ajouter que cette caducité frapperait désormais « les clauses de nature règlementaire du cahier des charges s’il n’a pas été approuvé ». Pour la doctrine, la volonté du législateur était clairement d’emporter pareille caducité sur le plan civil (donc entre les colotis) de ces dispositions règlementaires insérées dans les cahiers des charges postérieurs à 1978867, levant alors le carcan jurisprudentiel.
Peine perdue. Au visa de l’alinéa 3 de ce même article868 (qui n’a pas été impacté par la loi Alur), la Cour de cassation a réaffirmé, postérieurement à la réécriture de l’aliéna 1 par la loi Alur, sa jurisprudence constante quant à la valeur contractuelle des cahiers des charges (approuvés ou non) et leur imprescriptibilité entre les colotis869.
L’insertion éphémère des alinéas 5 à 7 de l’article L. 442-9
Le second volet du dispositif de la loi Alur visant à mettre fin à l’hégémonie contractuelle des cahiers des charges résultait de l’insertion de nouveaux aliénas 5 à 7 à l’article L. 442-9. En substance ces textes prévoyaient une caducité (là aussi sur le plan civil) des dispositions non règlementaires des cahiers des charges non approuvés « ayant pour objet ou pour effet d’interdire ou de restreindre le droit de construire ou encore d’affecter l’usage ou la destination de l’immeuble », dès lors que lesdits cahiers des charges n’auraient pas fait l’objet d’une publication au fichier hypothécaire dans un délai de 5 ans à compter de la loi870.
Un décret devait préciser les modalités d’application de ces textes. Là encore, ce dispositif sera resté sans effet puisque l’article 47 de la loi no 2018-1021 du 23 novembre 2018 (loi Elan) est venu abroger ces trois alinéas871.
L’effet boomerang de l’article L. 115-1 du Code de l’urbanisme
Cet article prévoit que « la seule reproduction ou mention d’un document d’urbanisme ou d’un règlement de lotissement dans un cahier des charges, un acte ou une promesse de vente ne confère pas à ce document ou règlement un caractère contractuel »872.
Il fait écho à la jurisprudence de la Cour de cassation analysée ci-avant sur la nécessité d’un critère intentionnel et non équivoque des colotis pour reconnaître la contractualisation des cahiers des charges. L’esprit de ce texte était donc d’éviter toute contractualisation « fortuite » d’un cahier des charges qui ferait notamment une simple reproduction d’un document d’urbanisme ou d’un règlement de lotissement ou, un simple renvoi873.
Si l’on doit saluer l’intention louable du législateur de tenter de restreindre les possibilités pour la Haute juridiction de reconnaître une contractualisation des cahiers des charges contenant des règles d’urbanisme, on ne peut que relever que celui-ci s’est pris les pieds dans le tapis…Pour s’en convaincre, il suffit de lire a contrario cet article. Au travers de celle-ci l’on comprend alors que, par inadvertance, le législateur valide implicitement la possibilité d’insérer des dispositions d’urbanisme ou règlementaire au sein même d’un cahier des charges dès lors qu’il ne s’agira pas d’une simple reproduction stricto sensu ou d’un renvoi et valide donc leur valeur contractuelle. La réalité juridique engendrée est donc à l’inverse de l’effet escompté !
L’inconstitutionnalité de l’article 221 de la loi Climat et Résilience
La loi no 2021-1104 du 22 août 2021 (dite loi Climat et Résilience) comportait un article 221 prévoyant un abaissement de la majorité requise par l’article L. 442-10 du Code de l’urbanisme874, pour modifier les documents d’un lotissement dès lors que la décision a pour objet d’augmenter le nombre de lots autorisés afin de permettre une subdivision en application de l’article L. 442-12 du Code de l’urbanisme.
Cet article n’avait que pour seul but de faciliter l’optimisation foncière au sein des lotissements dans la perspective du ZAN. Pour autant, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021 a déclaré cette disposition contraire à la constitution comme constitutive d’un cavalier législatif875.
On constate bien, au travers de ce parcours législatif houleux depuis 2014, que les pouvoirs publics ne parviennent pas à faire sauter le verrou jurisprudentiel découlant du caractère contractuel des cahiers des charges. À tel point qu’au travers d’une réponse ministérielle du 9 juillet 2019, le gouvernement se reconnaît directement inféodé à la position de la Cour de cassation876. Cette soumission est d’autant plus préjudiciable dès lors qu’on fait l’analyse des sanctions encourues lors de la violation d’une clause d’un cahier des charges.