Le règlement et ses documents graphiques : réguler l’urbanisation

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Présentation

– Principes généraux inspirant le règlement du PLU. – La règle s’emploie à définir les projets qui seront réalisables sur une unité foncière donnée. Elle impose également la manière de les concevoir et de les réaliser. Deux textes principaux encadrent le contenu du règlement, élément essentiel de tout PLU. D’une part, la loi SRU qui pose comme un principe la « diversité des fonctions urbaines et rurales et de mixité sociale dans l’habitat » ; d’autre part les principes généraux déclinés à l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme⁰³⁶. Ils constituent autant d’objectifs à atteindre pour les collectivités publiques qui doivent prévoir des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat et en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. Ainsi, l’article L. 151-8 du Code de l’urbanisme indique que le règlement « fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. »

– Trois grands axes. – Le règlement du PLU est structuré autour de trois grands axes⁰³⁷ : l’affectation des zones et la destination des constructions (où puis-je construire ?) ; les caractéristiques urbaines, architecturales, naturelles et paysagères (comment prendre en compte l’environnement ?) ; les équipements et les réseaux (comment puis-je m’y raccorder ?).

– Une limitation importante au droit de propriété. – Le règlement détermine les principales possibilités, contraintes, règles générales et servitudes d’utilisation des sols afin d’atteindre les objectifs généraux déclinées aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du Code de l’urbanisme. Ce sont autant de limitations à l’exercice du droit de propriété sur les immeubles du territoire qu’il recouvre. Pourtant, en vertu du principe posé à l’article L. 105-1 du Code de l’urbanisme, les servitudes qu’il institue⁰³⁸ n’ouvrent droit à aucune indemnité, sauf dommage direct, matériel et certain. (C. urb., art. L. 105-1). Seule une permission expresse du législateur lui permet de produire cet effet exceptionnel⁰³⁹.

Des règles écrites et graphiques. Ces deux catégories de règles constituent le règlement. Le recours à la cartographie permet d’alléger la partie écrite tout en comportant également des règles. Les illustrations ont souvent une vertu pédagogique pour la compréhension de la règle.

L’article R. 151-11 prévoit la possibilité :

qu’une règle fasse exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, auquel cas cela doit être mentionné expressément dans la partie écrite du règlement ;
que tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse.

Des règles quantitatives, qualitatives et alternatives.

La règle quantitative est la norme absolue, essentiellement exprimée sous forme métrique. Elle impose une obligation stricte.

La règle qualitative ou « appréciative » mentionne l’objectif à atteindre sans en imposer les moyens. Plus complexes à instruire, elles sont intéressantes dans « le cadre de parcelles contraintes en zone urbaine ou de secteurs de projets dont la forme urbaine peut évoluer au cours de l’aménagement mais qui devront répondre à des objectifs précis, notamment en termes de densité, de création de logements, de surfaces d’espaces verts »⁰⁴⁰.

– Évolution des bâtiments existants

– En zone AU (où des règles trop rigides seraient trop contraignantes). Opérations de densification des dents creuses ou espaces en cœur d’îlot. Lorsqu’il y a irrégularité de la forme urbaine, il est bien difficile de prendre une règle métrique d’application générale

Elle permet de tenir compte d’un problème qui revient fréquemment chez nos clients : la construction de l’immeuble d’à côté va me faire perdre l’ensoleillement de ma terrasse. Dans ce cas la règle qualitative permettra par exemple de jouer sur l’orientation du bâtiment à construire.

La règle alternative. Elle prévoit, à côté d’une règle générale, des règles subsidiaires. Cette alternative (à écart limité) n’est pas une dérogation puisqu’il s’agit d’une application d’une règle du règlement alors que la dérogation permet de mettre à l’écart la règle dans certaines situations. La règle alternative permet donc selon les indications du Ministère « une adaptation encadrée d’une règle pour s’ajuster aux spécificités du projet ou de ses abords » mais elle ne se substitue pas aux possibilités pour l’autorité compétente de procéder à des adaptations mineurs⁰⁴¹ ou d’accorder des dérogations aux règles du PLU⁰⁴²

Le règlement peut contenir des règles spécifiques aux travaux sur les constructions existantes non conformes. Dans le cas contraire, le Conseil d’État considère que même si la construction existante n’est pas conforme au document d’urbanisme applicable, il est possible d’obtenir une autorisation d’urbanisme permettant de la modifier si le document d’urbanisme ne s’y oppose pas et dès lors que, soit les travaux ont pour objet rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions règlementaires méconnues, soit les travaux sont étrangers aux dispositions règlementaires méconnues (CE, sect., 27 mai 1988, n^o 79530, M^me Seckler). Ce sujet est évoqué plus complètement par la troisième partie des travaux de la Commission.

Recherche de souplesse – Règle alternative et différenciation des droits à construire. Les règles doivent pouvoir être différentes selon le type de construction par exemple extension adossée à une construction existante ou éloignée ailleurs sur l’unité foncière. Ainsi, il est possible de créer dans les documents graphiques du PLU, un certain nombre de secteurs dans lesquels des règles alternatives pourront être appliquées dans l’hypothèse du dépôt d’une demande de permis de construire ou permis d’aménager portant sur plusieurs unités foncières contiguës (art. R. 151-21).

« Dans les zones U et AU, le règlement peut, à l’intérieur d’une même zone, délimiter des secteurs dans lesquels les projets de constructions situés sur plusieurs unités foncières contiguës qui font l’objet d’une demande de permis de construire ou d’aménager conjointe sont appréciés comme un projet d’ensemble et auxquels il est fait application de règles alternatives édictées à leur bénéfice par le plan local d’urbanisme. »

Cette possibilité permet de s’échapper de l’échelle de l’unité foncière pour des projets d’ensemble à plus large échelle et de mutualiser et d’adapter les règles (comme, par exemple, pour des terrains de petites tailles ou enclavés qui, considérés, isolément, ne permettrait par la construction.

L’autorisation délivrée sera alors un permis conjoint avec des règles moins contraignantes pour l’ensemble que s’il s’agissait d’une seule unité foncière (nombre de stationnements, surface d’espaces verts…). L’application de ces règles alternatives peut être conditionnée à une unité architecturale du projet afin d’améliorer la qualité urbaine et/ou prendre en compte les impératifs de mixité sociale (éviter que le pourcentage de logements sociaux puisse être regroupé dans un seul bâtiment ou que les logements locatifs sociaux soient créés uniquement en front de rue…).

Le contrôle s’effectue au vu d’une appréciation d’ensemble du projet comme un seul terrain.

Le zonage

Le règlement du PLU divise le du territoire qu’il couvre en différentes en zones, au sein desquelles des mesures particulières peuvent être prises en faveur du logement.

Généralités sur le zonage

– Présentation brève. – Le zonage est défini par le Code de l’urbanisme aux articles L. 151-9 et suivants et R. 151-17 à R. 151-26 du Code de l’urbanisme. Depuis la loi SRU, quatre types de zones sont distinguées dans le PLU : zone urbaine (zone U), zone à urbaniser (zone AU), zone agricole (zone A) et zone naturelle et forestière (zone N). C’est l’autorité compétente qui les détermine en fonction de sa vision d’ensemble de son projet urbain (exprimé dans le PADD) et en respectant la vocation des zones telle qu’elle est définie dans la partie réglementaire du Code de l’urbanisme⁰⁴³. Le tracé des zones est discrétionnaire et le contrôle du juge sera donc limité à la vérification que le zonage défini correspond à la réalité de la situation et de l’affectation du terrain, sans toutefois examiner le bien-fondé des choix d’aménagement de la commune.

– La fonction principale de chaque zone n’est pas exclusivement définie. – Ainsi :

il demeure possible de ménager des espaces verts inconstructibles au sein d’une zone urbaine, comme d’autoriser la construction de logements au sein d’une zone d’activité dès lors que leur réalisation est liée à la nécessité de certains entrepreneurs et salariés de résider sur place compte tenu de l’activité exercée ;
il est tout aussi possible, alors même qu’il s’agit d’une zone U où le principe est l’urbanisation, de formuler des interdictions de construire relevant de la mise en place d’emplacements réservés, d’espace boisés classés, de terrains urbains cultivés, etc.

À l’intérieur de chaque zone, des sous-secteurs peuvent être définis. Pareille subdivision peut indiquer une densité de construction, ou une utilisation précise prescrite aux immeubles qu’elle recouvre.

Le règlement devant être cohérent avec le PADD, ces zones doivent répondre aux objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

Le zonage en détails

1. Rôle du zonage

Le règlement du PLU doit procéder au zonage du territoire concerné. Au sein de chaque zone, délimitée graphiquement, il définit :

l’implantation des constructions ainsi que leur emprise au sol, leur hauteur et aspect extérieur ;
la réalisation des aires de stationnements, de jardins, plantations, espaces verts, aires de jeux ou de loisirs ;
les modalités de desserte par les voies et réseaux divers ;
les obligations imposées en matière de performances énergétiques et environnementales et en matière d’infrastructures et de réseaux de communications électroniques ;
ainsi que toutes les occupations du sol interdites ou soumises à conditions.

L’autorité prescriptrice du PLU n’a cependant pas l’obligation de définir, par zone, l’intégralité des item de cette liste. De plus, au côté de ces règles essentiellement métriques « dont la rigidité peut constituer un frein à la mise en œuvre d’un urbanisme répondant au projet de territoire » les auteurs du PLU peuvent utiliser de nouveaux outils « offrant d’avantage de flexibilité au règlement, tout en favorisant la créativité architecturale et la diversité des formes urbaines »⁰⁴⁴.

2. Les zones urbaines

Zone UA – zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense.

Zone UB – zone mixte à vocation essentiellement résidentielle, située en extension du centre village, et composée très majoritairement d’habitat individuel isolé ou constitué sous forme de lotissements.

Zone UC – (comme commerce) : zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense

Zone UD – zone urbaine de faible densité et d’urbanisation modérée, à dominante d’habitat, pouvant comporter pour des besoins de proximité des activités de services, commerciales, artisanales, des équipements publics, compatibles avec l’habitat existant.

Zone UE – il s’agit souvent d’une zone urbaine mixte, de densité moyenne ou faible, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatible avec un environnement urbain.

Zone UI – (comme industrielle) : zone urbaine dont la vocation principale est l’activité industrielle et artisanale.

Zone UL – zone qui accueille des constructions et équipements de loisirs liés aux activités touristiques (comme, par exemple, une fête foraine, des pistes de karting ou encore une discothèque).

Zone UP – (comme portuaire) : zone destinée aux activités portuaires.

Zone UT – (comme tourisme) : zone destinée à l’hébergement touristique et hôtelier ainsi qu’aux commerces et aux infrastructures de loisirs qui les accompagnent.

Zone UV – (comme voyage) : zone destinée à l’aire d’accueil des gens du voyage.

Zone UY – pour activités artisanales, industrielles, commerciales et de services.

3. Les zones à urbaniser – zone AU

Elles représentent les « secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation », sans limitation aux espaces naturels. Ce sont ainsi de nouveaux secteurs, et notamment des friches urbaines, qui peuvent faire l’objet d’un classement AU. Les zones AU sont constructibles sous certaines conditions.

Il existe deux types de zones AU selon leurs caractéristiques et leurs modalités d’ouverture à l’urbanisation :

les secteurs urbanisables immédiatement en raison de la présence « d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU » et ayant « la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone ». Cette zone est généralement nommée « 1AU » ;
les secteurs urbanisables à plus long terme. L’ouverture à l’urbanisation étant subordonnée à une modification ou une révision du PLU. Cette zone est généralement nommée « 2AU ».

Il existe des conditions pour l’ouverture à l’urbanisation des zones AU. La loi Alur imposant notamment une obligation de rédiger des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) pour les zones 1AU (OAP sectorielles définies aux articles R. 151-6 et R. 151-8).

4. Les zones agricoles – zone A

Elles ne sont pas constructibles pour des logements résidentiels. Ce sont des « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (C. urb., art. R. 151-22). Pour être autorisées en zone A, les constructions doivent répondre à plusieurs critères :

il doit s’agir de constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole (par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées) ;
il peut s’agir des constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et autres aménagements autorisés (art. L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13).

5. Les zones naturelles – Zone N. Elles ne sont pas constructibles pour des logements résidentiels. Elles ont un caractère inconstructible. Ce sont les « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels ». Il peut aussi s’agir des secteurs à protéger en raison « de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles », ou encore de « la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues » (C. urb., art. R. 151-24). Ces zones peuvent néanmoins faire l’objet de constructions nouvelles, le règlement du PLU pouvant autoriser les constructions et installations dans ces zones particulières, à condition qu’elles soient nécessaires à l’exploitation agricole et forestière. Il est également possible de prévoir l’installation de constructions nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics.

Zonage et logement

– Particularités du logement en zone A. – Ces zones sont en principe inconstructibles et il n’est possible d’y admettre que deux types de constructions selon les dispositions de l’article R. 151-23 du Code de l’urbanisme. Toute construction à usage d’habitation doit traduire le caractère indispensable de la présence permanente de l’exploitant sur l’exploitation au regard de la nature et du fonctionnement des activités de l’exploitation agricole. L’évolution du bâti est soumise à des conditions strictes et ne doit pas compromettre l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement peut alors, dans ces conditions, désigner des bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination.

L’évolution de la ruralité en France fait débat depuis de nombreuses années et il est permis de s’interroger sur les moyens qui pourraient être mis en œuvre pour redynamiser certaines communes dont les exploitations agricoles risquent de ne plus trouver de repreneur et qui pourraient être utilisées différemment sans pour autant compromettre la nature des lieux.

– Les Secteurs Taille Et Capacités d’Accueil Limitées (STECAL) à vocation habitat. – Création des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées. Dans certains cas exceptionnels et à titre dérogatoire, il est possible de délimiter, au sein des zones A (et N) des micro-secteurs à l’intérieur desquels sont autorisées des constructions. On dénomme également ces zones des « pastilles » d’où le mécanisme du pastillage. Certaines formes d’habitat groupé, excentré du bourg principal de la commune peut présenter une certaine importance (une dizaine de petites maisons) et permettre une certaine densification. Il est alors possible d’autoriser de nouvelles constructions ou des changements de destinations, toujours sous réserve de leur compatibilité avec les activités agricoles environnantes. Le périmètre de ces STECAL devra être délimité au plus près des parties bâties déjà existantes et pourra permettre de combler des dents creuses formant un hameau.

– Zones de transfert de constructibilité dans les espaces naturels. – C’est une procédure relativement lourde et réservée à des paysages qui doivent être préservés en tant qu’espaces non bâtis ou peu bâtis, alors que les terrains sont occupés. Jusqu’à présent ce dispositif a été peu utilisé et essentiellement dans les stations touristiques de montagne. Consacrée par un décret en Conseil d’État, cette procédure autorise la répartition des droits à construire entre des unités foncières distinctes, dans certains secteurs, et ce, indépendamment de la structure du foncier.

Pour que cette disposition puisse être mise en œuvre, la densité moyenne du secteur et les droits à construire transférés devront être calculés. Les terrains dont la constructibilité est réduite par le biais des mesures de protection du secteur « émetteur » sont identifiés ainsi que les terrains « récepteurs », qui bénéficient d’un report des droits à construire leur correspondant. Le terrain « émetteur » devient alors totalement inconstructible.

En cas de transfert, le terrain qui s’est vu ôter ses possibilités de construction, est frappé de plein droit d’une servitude administrative d’interdiction de construire constatée par acte authentique, qui fait l’objet d’une publication au service de publicité foncière. Elle ne pourra être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d’État.

Transfert de constructibilité en zone N (guide du PLU)

« Soit une zone naturelle de 200 hectares pour laquelle le règlement de zone a défini un coefficient d’emprise au sol de 0, 001. Cette zone produit donc 2 000 m² d’emprise au sol. Un coefficient d’emprise au sol de 0,05 est fixé dans le secteur récepteur. Un terrain de 2 000 m² situé dans un secteur récepteur ne pourrait donc accueillir qu’une construction de 2 m² d’emprise au sol (2 000 × 0, 001). Mais la densité maximale autorisée dans le secteur récepteur est fixée à 100 m² d’emprise au sol (2 000 m² × 0, 05). Il appartient donc au propriétaire du terrain souhaitant édifier sa construction dans le secteur récepteur de procéder au transfert de droits à construire d’un terrain d’une superficie de 98 000 m² (98 000 × 0,01 = 98 m² d’emprise au sol). Comme le précise l’article L. 151-25, alinéa 2, dans les secteurs émetteurs, « les constructions ne sont autorisées qu’a près de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s’ajoutant alors aux possibilités transférées ».