Le contenu des PLU et PLUi en termes de logement et d’habitat

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

– Structure du PLU. – La réorganisation du Code de l’urbanisme, qui vise à gagner en lisibilité, permet une approche pratique par division du PLU en parties thématiques dictées par la lettre même des textes (C. urb., art. L. 151-8 à L. 151-42) : destination des constructions ; usage des sols et nature des activités, caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères ; équipements et réseaux.

– Composition du PLU. – La loi Alur et le décret de recodification de l’année 2015 n’ont pas changé la liste des éléments qui le composent. Ils sont indiqués aux termes de l’article L. 151-2 du code. Cette composition traduit la vocation à la fois règlementaire et prospective du document. Ainsi, tout PLU doit comprendre :

un rapport de présentation intégrant l’évaluation environnementale et la justification des choix retenus ;
un projet d’aménagement et de développement durable – PADD ;
des orientations d’aménagement et de programmation – OAP ;
un règlement et ses documents graphiques ;
des annexes incluant notamment les servitudes d’utilité publique.

S’y ajoute, pour les PLUi seulement, un programme d’orientations et d’actions – POA.

Nous envisagerons successivement les différents documents composant le PLU.

Présentation des OAP

– Ce que sont les OAP. – Expression de la mise en œuvre du PADD, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) donnent la possibilité d’intégrer la notion de projet dans les documents d’urbanisme réglementaires. Toutes les communes, quelle que soit leur taille, fût-ce le plus petit village de campagne, peuvent imaginer, anticiper et planifier le développement de leur territoire sur différentes thématiques ou par secteur. Elles se caractérisent par leur souplesse. Exprimées sous forme d’orientations, elles encadrent la réalisation d’un projet. Leur institution se justifie donc par la nécessité et la pertinence d’avoir recours à des orientations plutôt qu’à des règles notamment lorsqu’il s’agit de susciter des projets de qualité dans un secteur d’aménagement alors que la forme et le programme se détachent de la seule parcelle. Outils de pré-programmation, elles permettent notamment :

de faire évoluer un projet urbain dans le temps ou encore de le connecter au tissu urbain existant dans une logique de continuité urbaine ;
de renforcer la qualité et la cohérence des projets notamment dans les secteurs à urbaniser dont la commune n’a pas la maîtrise foncière ;
d’assurer la cohérence de l’aménagement sur le long terme en établissant des objectifs à atteindre, des orientations, des principes à respecter, tout en n’ayant pas le caractère d’une contrainte.

– Ce que ne sont pas les OAP. – Ce n’est pas au hasard que le Code de l’urbanisme emploie le terme « orientations ». Il convient de bien distinguer l’OAP de la règle qui, elle, est contenue dans le règlement. Aussi, il doit être clair que les OAP ne remplacent jamais le règlement du plan local d’urbanisme ; elles ne font que le compléter. De ce fait, en aucun cas elles ne se substituent aux porteurs de projets.

Les OAP en détails

1. Contenu des OAP. On attend des OAP :

une rédaction souple et ouverte laissant une marge d’appréciation sur les modalités d’exécution, car trop de détails et de précisions viendraient à en faire un deuxième règlement. Elles doivent trouver la bonne mesure dans le fait d’être suffisamment prescriptives mais sans excès ;
une définition claire ayant valeur contraignante pour ne pas laisser place à l’arbitraire.

En un mot, la préservation de la sécurité juridique et de la lisibilité du droit.

Dans ces limites, les auteurs du PLU conservent une grande liberté pour définir le contenu des OAP, qui peuvent être :

thématiques : par exemple OAP logement ;
sectorielles : OAP destinée à un quartier ou secteur déterminé ;
hybrides : l’OAP détermine alors un thème pour un secteur.

Thématiques et/ou sectorielles les OAP permettent de traduire et de regrouper les principes de la politique portée par le PLU dans des domaines spécifiques en cohérence avec le PADD. Elles décrivent les résultats attendus et pour lesquels des autorisations d’urbanisme seront délivrées.

2. Régime des OAP. Les OAP sont visées à L. 151-2-3° du Code de l’urbanisme qui énumère les documents constitutifs du PLU. Le fait même de les comprendre dans cette énumération semble permettre de conclure à leur caractère obligatoire, bien qu’un débat ait pu naître sur cette question.

2.1 – Principe de coexistence

Dans le cas général, l’OAP coexiste avec les autres documents constitutifs du PLU. Elle se situe :

avec le PAAD dans un rapport de compatibilité qui suppose une simple non-contrariété aux orientations fondamentales définies dans le PADD ;
avec le règlement dans un rapport de complémentarité. Le règlement doit donc conserver toute sa place normative ; rien n’interdit pourtant d’envisager un règlement plus succinct et de lui associer des OAP. L’essentiel est que les OAP : demeurent complémentaires des dispositions du règlement, qui peut se concentrer sur un minimum de règles incontournables. Alors que le règlement détermine des interdictions ou des autorisations sous conditions ainsi que des prescriptions encadrant ou limitant les possibilités de construire, les OAP permettent au contraire d’envisager le projet sous une forme dynamique et positive.

Il convient toutefois d’éviter à tout prix de les dédoubler avec des dispositions du règlement par crainte de perdre la lisibilité de l’ensemble. L’attention portée à la rédaction est ici essentielle car si, par exemple, un secteur comportait en même temps des orientations et des règles relatives à la hauteur de constructions, la lisibilité du plan local d’urbanisme serait amoindrie et source d’insécurité pour les projets à mettre en œuvre. Le plus souvent, l’expression des orientations sera le qualitative, pour s’attacher aux résultats à atteindre en laissant une marge d’adaptation quant aux formes et aux moyens pour y parvenir.

2.2 – Un cas particulier : l’article R. 151-8

Dérogeant au principe qui vient d’être énoncé, certains secteurs peuvent être régis uniquement par des OAP qui seront alors les seules dispositions opposables aux demandes d’autorisations d’occupation et d’utilisation des sols. L’article R. 151-8 du Code de l’urbanisme permet, dans certaines zones urbaines ou à urbaniser, qu’elles remplacent le règlement du PLU, facilitant ainsi la création de périmètres de projet afin que les opérateurs immobiliers ne soient pas contraints dans le cadre rigide du règlement. Cette possibilité est intéressante en termes de logement dans la mesure où des OAP de secteur permettent définition de principes pour la typologie des logements au regard de la mixité sociale ainsi que des actions afin de lutter contre l’habitat indigne.

2.3 – Un effet exceptionnel de l’OAP : l’article L. 151-7-2

Afin de renforcer encore le lien entre les OAP et l’aménagement, l’article L. 151-7-2 du Code de l’urbanisme autorise la création d’une ZAC par approbation d’une OAP : « Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou la commune est compétent en matière de plan local d’urbanisme et pour approuver le dossier de création de la zone d’aménagement concerté, la délibération d’approbation du plan local d’urbanisme contenant des orientations d’aménagement et de programmation peut valoir acte de création de la zone d’aménagement concerté, selon des conditions définies par décret en Conseil d’État ».

Le rapport de présentation : justifier la planification

– Une pièce maîtresse. – Le rapport de présentation est une pièce maîtresse au service du projet urbain et de la politique de l’habitat. Ce document réglementé par les articles L. 151-4 et R. 151-1 et suivants du Code de l’urbanisme est indispensable à une bonne compréhension de l’ensemble du PLU. Il intègre une évaluation environnementale si elle est requise et justifie les choix qui ont été retenus. Il procède à une analyse rétrospective de la consommation foncière (notamment celles des espaces naturels, agricoles et forestiers) et en tire une projection, avec un degré d’imprévisibilité et de variabilité, de ce que devra être le foncier de demain. De cette équation à plusieurs inconnues découlent des objectifs qui devront être inscrits dans le plan d’aménagement et de développement durable, et objectifs seront déclinés dans les pièces opposables afin d’être mis en œuvre.

Le rapport de présentation du PLU en détails

Loin d’un simple exercice de style pouvant se résumer à une légère introduction, le rapport de présentation du PLU met en évidence les deux dimensions qui s’attachent à ce document : sa dimension régulatrice des autorisations d’urbanisme délivrées sur son fondement, et sa dimension planificatrice de l’urbanisation et, donc, de l’habitat sur la zone recouvre.

1. Un document régulateur

Les deux premiers alinéas de l’article L. 151-4 du Code de l’urbanise définissent ses objectifs : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. »

C’est un document porteur de sens, non directement opposable aux tiers mais d’une grande importance car il doit :

Un diagnostic précis… Un diagnostic précis doit être établi sur le territoire couvert par le plan local d’urbanisme dans une perspective d’analyse transversale des prévisions démographiques, économiques, des besoins et des manques. Ce diagnostic est un élément essentiel qui sert de fondement aux orientations du projet d’aménagement et de développement durable, qui lui-même sera retranscrit dans les OAP, le règlement et la cartographie. Il doit permettre l’analyse de l’état initial de l’environnement et la consommation des sols.

… permettant une analyse détaillée. L’article R. 151-1 du Code de l’urbanisme, en continuité des objectifs de la loi Alur prévoit que ce rapport doit analyser, en tenant compte des formes urbaines et architecturales, les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le SCoT et des autres espaces bâtis identifiés par le PLU dans son rapport de présentation. Cette analyse doit être détaillée car limiter la consommation du foncier non urbanisé nécessite d’observer et d’anticiper le renouvellement urbain, d’identifier les dents creuses et les capacités de construction ainsi que l’agrandissement des constructions existantes pour mettre en œuvre la création de logements. Il est important que la commune ou l’EPCI puissent disposer de données à jour pour réaliser ce diagnostic. Elles s’appuieront sur les données préexistantes comme le « porter à connaissance » et les rapports de présentation des autres documents supérieurs comme, par exemple, les données du SCoT, du PLH ou du PDU.

Expliquer et justifier. Cette phase est essentielle et obligatoire pour la validation des choix retenus. Les auteurs du PLU doivent démontrer une réflexion sur le bien-fondé de leurs choix :

pour établir le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ainsi que toute contrainte à l’utilisation des sols ;
pour délimiter les zones et les règles et des orientations d’aménagement.

En application de l’article R. 151-2 du Code de l’urbanisme, le rapport de présentation doit comporter les justifications :

de la cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durable ;
de la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durable et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ;
la complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ;
la délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ;
l’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ;
ainsi que toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue.

Toutes les règles ainsi déterminées lors de la préparation du PLU doivent donc être motivées et fondées sur un intérêt général au regard du droit de l’urbanisme et proportionnée à cet objectif. D’ailleurs, si la délibération qui approuve le PLU ne contient pas les justifications demandées, elle est entachée d’illégalité.

La cohérence est nécessaire entre les orientations et objectifs du plan d’aménagement et de développement durable et les orientations d’aménagement et de programmation.

Il en va de même avec le règlement notamment pour les dispositions qui s’appliquent à des constructions existantes ou à de nouvelles constructions, pour leur dimension ou selon les destinations et les sous-destinations des constructions dans une même zone.

Les justifications sont regroupées pour une meilleure compréhension et ne doivent pas figurer dans le règlement qui ne comporte que les règles.

Évaluer. Les incidences des orientations du PLU sur l’environnement doivent être évaluées. L’élaboration du PLU doit faire l’objet d’une évaluation Natura 2000 et le rapport de présentation doit également comporter un rapport sur les incidences environnementales qui est transmis à l’Autorité environnementale pour avis.

Les dispositions à vocation environnementale figurant dans le rapport de présentation sont étudiées au regard de leurs impacts environnementaux prévisibles sur les choix opérés. Ces indicateurs devront permettre de voir si les objectifs définis dans le PADD et traduits dans les pièces opposables sont atteints ou s’il est nécessaire de réorienter partiellement certaines dispositions.

Cette analyse est considérable au regard des objectifs majeurs assignés en matière de densification des espaces déjà bâtis et de limitation des autres espaces naturels, agricoles ou forestiers. Elle peut être considérée comme redondante eu égard à l’intégration obligatoire de l’évaluation environnementale prévue par les dispositions de l’article R. 151-3 du Code de l’urbanisme.

Issue de la directive n^o 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, elle a été insérée dans le rapport de présentation par ordonnance du 3 juin 2004. En application de la loi n^o 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique dite « ASAP » et du décret n^o 2021-1345 du 13 octobre 2021, elle est obligatoire pour toute élaboration de nouveau plan local d’urbanisme et sous condition en cas de révision, de modification ou de mise en compatibilité.⁰³⁰

2. Un document de planification

Le rapport de présentation ne procède pas seulement à un état des lieux exhaustif Partant de la situation locale, mise en rapport avec son environnement, analysant le passé pour anticiper l’avenir, il met également en évidence la dimension prospective du PLU. Idéalement, sa simple lecture devrait permettre d’élaborer divers scénarios d’évolution du territoire concerné, une réflexion à moyen et long terme sur le devenir de la commune ou du bassin de vie intercommunal.

Autant dire que ce diagnostic n’est pas un exercice de style et que son établissement est d’autant plus précieux aujourd’hui que les enjeux se complexifient. L’élargissement des limites du champ géographique au-delà du cadre communal est nécessaire afin de mieux appréhender les enjeux.

– La prise en compte du logement dans le rapport de présentation. – La situation du logement est nécessairement prise en compte, en termes d’équilibre social de l’habitat pour le diagnostic, dans une vision de cadre de vie plus large. Comment s’effectuent les transports, la mobilité est-elle facile et peut-elle s’adapter plus ou moins facilement aux nouvelles contraintes environnementales ? Les commerces et les services sont-ils suffisants, leur situation géographique adaptée ? Quels sont les besoins en matière de foncier ? Le nombre de logements est-il suffisant et adapté, y a-t-il un équilibre social de l’habitat ? L’économie de la ville est-elle prospère ou en déclin ?

– Le cas particulier du PLU intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat et/ou de plan de déplacements urbains. – Dans ce cas, viendra s’ajouter au rapport le diagnostic sur :

le fonctionnement des marchés locaux du foncier et du logement ;
la situation de l’hébergement ;
les conditions d’habitat défini par l’article R. 302-1-1 du Code de la construction et de l’habitation (C. urb., art. R. 151-54 1°).

Ce diagnostic inclura une « analyse de la situation existante et des évolutions en cours en ce qui concerne l’adéquation de l’offre et de la demande sur le marché local de l’habitat », ainsi qu’une « évaluation des résultats et des effets des politiques de l’habitat et foncières mises en œuvre sur le territoire auquel s’applique le programme au cours des dernières années ou du précédent programme pour l’habitat » (CCH, art. R. 302-1-1).

De même dans le cas d’un PLUi tenant lieu de (PDU), l’analyse du transport et des déplacements sera approfondie.

Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) : orienter l’urbanisation du territoire

– Clé de voûte du plan local d’urbanisme. – Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) est la clé de voute du plan local d’urbanisme (PLU)⁰³¹. Créé par la loi SRU, il doit définir le projet urbain de la commune. C’est la traduction du projet politique ou « feuille de route politique » du territoire concerné. Il détermine les grandes orientations d’aménagement du territoire ou « orientations générales » à moyen terme (entre 10 et 15 ans) à partir des enjeux identifiés au sein du diagnostic. Ces orientations seront mises en œuvre dans les pièces opposables.

– Un contenu en rapport, notamment, avec le logement. – On attend du PADD qu’il soit cohérent avec le contexte local et compréhensible sur les points définis à l’article L. 151-5 du Code de l’urbanisme, il traite de :

l’organisation de l’espace et le fonctionnement du territoire ;
l’aménagement, les équipements, l’urbanisme ;
le paysage, les patrimoines naturels et culturels ;
la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques ;
les politiques sectorielles de l’habitat, des transports et déplacements, des réseaux d’énergie, du développement des communications numériques, de l’équipement commercial, du développement économique et des loisirs ;
la consommation foncière en déterminant les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

En quelque sorte tout ce qui compose notre cadre de vie, incluant donc nécessairement des suggestions en matière d’habitat et de logement.

– Précision dans sa rédaction. – Il doit traduire précisément le projet de territoire dans le respect des objectifs prévus par le Code de l’urbanisme. C’est par les dispositions réglementaires du règlement et les OAP que cette « transposition » ou traduction sera effectuée. Il ne s’agit donc absolument pas d’un document général et passe-partout et il doit être parfaitement adapté au territoire concerné.

– Objectifs chiffrés. – En respect des dispositions de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, il doit fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

– Remarque. – Nos regards vont devoir s’adapter à une intensité nouvelle de constructions dans nos villes et quartiers que beaucoup regardent encore comme contraire à la qualité de la vie. Cette tendance ne pourra être acceptable que si elle est réfléchie et concertée.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) : encadrer les projets

Contenu des OAP en termes d’habitat

– Les OAP concernent directement l’habitat. – En application des dispositions de l’article L. 151-6 du Code de l’urbanisme, elles comprennent en effet, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles⁰³². L’OAP permet de mettre en mouvement des synergies entre les utilisations propres à chaque terrain en dépassant la logique segmentaire du zonage. En zone dense, elle peut favoriser la restructuration du quartier ou du secteur en ciblant les espaces libres comme les dents creuses ou à réhabiliter. Sans trop de contraintes, si ce n’est l’existence d’un projet qui sera réalisé, l’OAP ouvre la voie à une refabrication de la ville sur elle- même ou même dans la logique de verdir nos espaces bétonnés, à une renaturation des espaces artificialisés (qui pourrait compenser l’artificialisation d’autres secteurs).

Focus - Artificialisation et renaturation dans la ville du quart d’heure

Si les OAP permettent une certaine compensation entre renaturation et artificialisation, les rédacteurs du PLU devront être attentifs à l’impact direct sur les habitants du secteur à densifier alors que la renaturation se fera plus loin. Dans toute la mesure du possible, il serait préférable de réintroduire dans le tissu urbain de petites portions d’espaces verts dont chacun pourra profiter sans avoir à effectuer un long déplacement.

– Variétés des OAP. – En application de l’article L. 151-7 du Code de l’urbanisme⁰³⁴, ces orientations peuvent adopter des formes d’autant plus variées que la liste fixée aux termes de ce texte n’est pas exhaustive. L’habitat étant expressément cité par les dispositions de l’article L. 151-6 du Code de l’urbanisme, des OAP Habitat seront particulièrement utiles en matière de renouvellement urbain⁰³⁵, de densification, de proposition de formes urbaines (paysages, formes urbaines), mais aussi de production de logement locatif social.

L’article R. 151-6 du Code de l’urbanisme dispose que ces orientations d’aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s’inscrit la zone, notamment en entrée de ville.

Elles peuvent permettre de phaser l’urbanisation de ces zones AU en fonction de la réalisation de leurs équipements internes et peuvent également être utilisées sur des secteurs déjà urbanisés (en zone U) pour des projets de recomposition ou de renouvellement urbain, afin d’encadrer leur évolution.

OAP de secteur d’aménagement

En zones AU et U, les OAP de secteur d’aménagement dites « sans règlement » s’appliquent seules, en l’absence de dispositions du règlement du PLU dans ce secteur. Elles s’adaptent particulièrement aux grands secteurs de projets dont le programme risque d’évoluer. Elles doivent comporter un schéma d’aménagement portant sur les principales caractéristiques d’organisation du secteur. Elles doivent aussi aborder au minimum plusieurs objectifs prévus par l’article R. 151-8 comme la qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère, la mixité fonctionnelle et sociale, la qualité environnementale et la prévention des risques, les besoins en matière de stationnement, la desserte par les transports en commun, la desserte des terrains par les voies et les réseaux.

Ces OAP sans règlement sont soumises à l’obligation d’une justification spéciale dans le rapport de présentation. Les instructions des demandes d’autorisations d’urbanisme seront alors faites dans un rapport de compatibilité avec les dispositions de l’OAP ».

Par ailleurs, Les OAP sectorielles ayant une fonction de restructuration d’un quartier ou d’une zone, ont l’avantage de pouvoir être utilisées dans l’encadrement d’opérations d’aménagement initiées par des personnes publiques (notamment dans les zones d’aménagement concertées – ZAC).

– Exemples d’OAP portant sur le logement. – En matière de constructions il est possible d’indiquer que la hauteur des constructions sera comprise entre R + 3 et R + 4 (alors que le règlement fixera une hauteur maximale à ne pas dépasser)

Il est toujours intéressant de constater comment se traduit en pratique, dans les OAP, la réflexion engagée sur l’évolution de la ville en matière de logement :

1. PLU du Pouliguen (Loire Atlantique)

Tableau extrait du PLU

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Quartier Cornin :

Surface aménageable : 1,5 ha environ

Densité minimale : 20 logements/ha

Programmation minimale : 30 logements

Programmation sociale minimale : 30 % de logements locatif sociaux, dont 70 % au moins de PLAI et/ou PLUS, et 20 % de logements en accession aidée

2. PLU métropolitain – Métropole Nice Côte d’Azur (Alpes-Maritimes)

Quelques extraits :

« …

« Très tôt, les collines niçoises, décor naturel de la Promenade, subissent une pression immobilière qui fragilise progressivement leur richesse bâtie et paysagère. En effet, l’implantation d’opérations immobilières majoritairement résidentielles, importantes en nombre et en volume, précipitent la dénaturation de ce paysage collinaire pourtant constitutif de l’identité culturelle niçoise.

« …..

« Enjeux et objectifs

Le mitage urbain et la densification non maîtrisée de ce secteur pourtant essentiel à la valorisation globale du paysage niçois entrent en contradiction avec la démarche UNESCO. Bien que protectrices, les règles du PLU ne prennent pas en compte la fragilité de ce contexte, et ne sont pas en mesure d’empêcher les opérations immobilières totalement désolidarisées du territoire, qui participent à sa dénaturation à travers la construction de masses très compactes, occupant de façon plutôt sévère le paysage et niant ses particularités. En parallèle, cette dégradation progressive de l’identité collinaire est renforcée par des problématiques d’accessibilité et d’aménagement accentuées par un relief très contraint. L’application de la présente OAP sur les collines permettra de répondre à l’ensemble de ces enjeux en favorisant une requalification du territoire par le paysage. Ainsi, elle invite les porteurs de projet à considérer le paysage comme sujet à part entière en renouant avec la relation de co-visibilité qualitative entre collines et cordon littoral. Le paysage devient servant ET servi : le projet s’ancre dans une reconquête du cadre de vue qui favorisera le cadre de vie et s’inscrit dans la ville paysage de demain.

« …

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Simulation d'une application des règles de l'OAP donnée à titre indicatif

<em>Photo extraite du PLU métropolitain</em>

En guise de conclusion : les limites des OAP et les conséquences pour le logement

– Funambule, tu ne tomberas point ! – La souplesse et l’ouverture des OAP les rend intéressantes pour la production de logements. Mais cette manière de rendre le droit plus souple ne doit pas donner prise à l’opportunité de s’en écarter. Il faut que les porteurs de projets et les services instructeurs puissent s’y retrouver et savoir sans risque de se tromper, ce qui est autorisé et ce qui est interdit.

– Une mise en œuvre pas si simple et difficilement applicable au diffus. – Ainsi on peut tout à fait comprendre que leur attractivité première cède la place à une frilosité dans leur application et que les auteurs du PLU préfèrent les mettre en place dans le PLU avec précaution, la règle une fois posée, étant somme toute rassurante et moins source de conflits. Il faut néanmoins un certain degré de technicité pour bien comprendre la portée d’une OAP, notamment dans l’hypothèse où coexisteraient sur un même secteur, une OAP sectorielle, une OAP thématique et quelques contraintes posées par le règlement.

Le règlement et ses documents graphiques : réguler l’urbanisation

Présentation

– Principes généraux inspirant le règlement du PLU. – La règle s’emploie à définir les projets qui seront réalisables sur une unité foncière donnée. Elle impose également la manière de les concevoir et de les réaliser. Deux textes principaux encadrent le contenu du règlement, élément essentiel de tout PLU. D’une part, la loi SRU qui pose comme un principe la « diversité des fonctions urbaines et rurales et de mixité sociale dans l’habitat » ; d’autre part les principes généraux déclinés à l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme⁰³⁶. Ils constituent autant d’objectifs à atteindre pour les collectivités publiques qui doivent prévoir des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat et en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. Ainsi, l’article L. 151-8 du Code de l’urbanisme indique que le règlement « fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. »

– Trois grands axes. – Le règlement du PLU est structuré autour de trois grands axes⁰³⁷ : l’affectation des zones et la destination des constructions (où puis-je construire ?) ; les caractéristiques urbaines, architecturales, naturelles et paysagères (comment prendre en compte l’environnement ?) ; les équipements et les réseaux (comment puis-je m’y raccorder ?).

– Une limitation importante au droit de propriété. – Le règlement détermine les principales possibilités, contraintes, règles générales et servitudes d’utilisation des sols afin d’atteindre les objectifs généraux déclinées aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du Code de l’urbanisme. Ce sont autant de limitations à l’exercice du droit de propriété sur les immeubles du territoire qu’il recouvre. Pourtant, en vertu du principe posé à l’article L. 105-1 du Code de l’urbanisme, les servitudes qu’il institue⁰³⁸ n’ouvrent droit à aucune indemnité, sauf dommage direct, matériel et certain. (C. urb., art. L. 105-1). Seule une permission expresse du législateur lui permet de produire cet effet exceptionnel⁰³⁹.

Des règles écrites et graphiques. Ces deux catégories de règles constituent le règlement. Le recours à la cartographie permet d’alléger la partie écrite tout en comportant également des règles. Les illustrations ont souvent une vertu pédagogique pour la compréhension de la règle.

L’article R. 151-11 prévoit la possibilité :

qu’une règle fasse exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, auquel cas cela doit être mentionné expressément dans la partie écrite du règlement ;
que tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse.

Des règles quantitatives, qualitatives et alternatives.

La règle quantitative est la norme absolue, essentiellement exprimée sous forme métrique. Elle impose une obligation stricte.

La règle qualitative ou « appréciative » mentionne l’objectif à atteindre sans en imposer les moyens. Plus complexes à instruire, elles sont intéressantes dans « le cadre de parcelles contraintes en zone urbaine ou de secteurs de projets dont la forme urbaine peut évoluer au cours de l’aménagement mais qui devront répondre à des objectifs précis, notamment en termes de densité, de création de logements, de surfaces d’espaces verts »⁰⁴⁰.

– Évolution des bâtiments existants

– En zone AU (où des règles trop rigides seraient trop contraignantes). Opérations de densification des dents creuses ou espaces en cœur d’îlot. Lorsqu’il y a irrégularité de la forme urbaine, il est bien difficile de prendre une règle métrique d’application générale

Elle permet de tenir compte d’un problème qui revient fréquemment chez nos clients : la construction de l’immeuble d’à côté va me faire perdre l’ensoleillement de ma terrasse. Dans ce cas la règle qualitative permettra par exemple de jouer sur l’orientation du bâtiment à construire.

La règle alternative. Elle prévoit, à côté d’une règle générale, des règles subsidiaires. Cette alternative (à écart limité) n’est pas une dérogation puisqu’il s’agit d’une application d’une règle du règlement alors que la dérogation permet de mettre à l’écart la règle dans certaines situations. La règle alternative permet donc selon les indications du Ministère « une adaptation encadrée d’une règle pour s’ajuster aux spécificités du projet ou de ses abords » mais elle ne se substitue pas aux possibilités pour l’autorité compétente de procéder à des adaptations mineurs⁰⁴¹ ou d’accorder des dérogations aux règles du PLU⁰⁴²

Le règlement peut contenir des règles spécifiques aux travaux sur les constructions existantes non conformes. Dans le cas contraire, le Conseil d’État considère que même si la construction existante n’est pas conforme au document d’urbanisme applicable, il est possible d’obtenir une autorisation d’urbanisme permettant de la modifier si le document d’urbanisme ne s’y oppose pas et dès lors que, soit les travaux ont pour objet rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions règlementaires méconnues, soit les travaux sont étrangers aux dispositions règlementaires méconnues (CE, sect., 27 mai 1988, n^o 79530, M^me Seckler). Ce sujet est évoqué plus complètement par la troisième partie des travaux de la Commission.

Recherche de souplesse – Règle alternative et différenciation des droits à construire. Les règles doivent pouvoir être différentes selon le type de construction par exemple extension adossée à une construction existante ou éloignée ailleurs sur l’unité foncière. Ainsi, il est possible de créer dans les documents graphiques du PLU, un certain nombre de secteurs dans lesquels des règles alternatives pourront être appliquées dans l’hypothèse du dépôt d’une demande de permis de construire ou permis d’aménager portant sur plusieurs unités foncières contiguës (art. R. 151-21).

« Dans les zones U et AU, le règlement peut, à l’intérieur d’une même zone, délimiter des secteurs dans lesquels les projets de constructions situés sur plusieurs unités foncières contiguës qui font l’objet d’une demande de permis de construire ou d’aménager conjointe sont appréciés comme un projet d’ensemble et auxquels il est fait application de règles alternatives édictées à leur bénéfice par le plan local d’urbanisme. »

Cette possibilité permet de s’échapper de l’échelle de l’unité foncière pour des projets d’ensemble à plus large échelle et de mutualiser et d’adapter les règles (comme, par exemple, pour des terrains de petites tailles ou enclavés qui, considérés, isolément, ne permettrait par la construction.

L’autorisation délivrée sera alors un permis conjoint avec des règles moins contraignantes pour l’ensemble que s’il s’agissait d’une seule unité foncière (nombre de stationnements, surface d’espaces verts…). L’application de ces règles alternatives peut être conditionnée à une unité architecturale du projet afin d’améliorer la qualité urbaine et/ou prendre en compte les impératifs de mixité sociale (éviter que le pourcentage de logements sociaux puisse être regroupé dans un seul bâtiment ou que les logements locatifs sociaux soient créés uniquement en front de rue…).

Le contrôle s’effectue au vu d’une appréciation d’ensemble du projet comme un seul terrain.

Le zonage

Le règlement du PLU divise le du territoire qu’il couvre en différentes en zones, au sein desquelles des mesures particulières peuvent être prises en faveur du logement.

Généralités sur le zonage

– Présentation brève. – Le zonage est défini par le Code de l’urbanisme aux articles L. 151-9 et suivants et R. 151-17 à R. 151-26 du Code de l’urbanisme. Depuis la loi SRU, quatre types de zones sont distinguées dans le PLU : zone urbaine (zone U), zone à urbaniser (zone AU), zone agricole (zone A) et zone naturelle et forestière (zone N). C’est l’autorité compétente qui les détermine en fonction de sa vision d’ensemble de son projet urbain (exprimé dans le PADD) et en respectant la vocation des zones telle qu’elle est définie dans la partie réglementaire du Code de l’urbanisme⁰⁴³. Le tracé des zones est discrétionnaire et le contrôle du juge sera donc limité à la vérification que le zonage défini correspond à la réalité de la situation et de l’affectation du terrain, sans toutefois examiner le bien-fondé des choix d’aménagement de la commune.

– La fonction principale de chaque zone n’est pas exclusivement définie. – Ainsi :

il demeure possible de ménager des espaces verts inconstructibles au sein d’une zone urbaine, comme d’autoriser la construction de logements au sein d’une zone d’activité dès lors que leur réalisation est liée à la nécessité de certains entrepreneurs et salariés de résider sur place compte tenu de l’activité exercée ;
il est tout aussi possible, alors même qu’il s’agit d’une zone U où le principe est l’urbanisation, de formuler des interdictions de construire relevant de la mise en place d’emplacements réservés, d’espace boisés classés, de terrains urbains cultivés, etc.

À l’intérieur de chaque zone, des sous-secteurs peuvent être définis. Pareille subdivision peut indiquer une densité de construction, ou une utilisation précise prescrite aux immeubles qu’elle recouvre.

Le règlement devant être cohérent avec le PADD, ces zones doivent répondre aux objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

Le zonage en détails

1. Rôle du zonage

Le règlement du PLU doit procéder au zonage du territoire concerné. Au sein de chaque zone, délimitée graphiquement, il définit :

l’implantation des constructions ainsi que leur emprise au sol, leur hauteur et aspect extérieur ;
la réalisation des aires de stationnements, de jardins, plantations, espaces verts, aires de jeux ou de loisirs ;
les modalités de desserte par les voies et réseaux divers ;
les obligations imposées en matière de performances énergétiques et environnementales et en matière d’infrastructures et de réseaux de communications électroniques ;
ainsi que toutes les occupations du sol interdites ou soumises à conditions.

L’autorité prescriptrice du PLU n’a cependant pas l’obligation de définir, par zone, l’intégralité des item de cette liste. De plus, au côté de ces règles essentiellement métriques « dont la rigidité peut constituer un frein à la mise en œuvre d’un urbanisme répondant au projet de territoire » les auteurs du PLU peuvent utiliser de nouveaux outils « offrant d’avantage de flexibilité au règlement, tout en favorisant la créativité architecturale et la diversité des formes urbaines »⁰⁴⁴.

2. Les zones urbaines

Zone UA – zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense.

Zone UB – zone mixte à vocation essentiellement résidentielle, située en extension du centre village, et composée très majoritairement d’habitat individuel isolé ou constitué sous forme de lotissements.

Zone UC – (comme commerce) : zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense

Zone UD – zone urbaine de faible densité et d’urbanisation modérée, à dominante d’habitat, pouvant comporter pour des besoins de proximité des activités de services, commerciales, artisanales, des équipements publics, compatibles avec l’habitat existant.

Zone UE – il s’agit souvent d’une zone urbaine mixte, de densité moyenne ou faible, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatible avec un environnement urbain.

Zone UI – (comme industrielle) : zone urbaine dont la vocation principale est l’activité industrielle et artisanale.

Zone UL – zone qui accueille des constructions et équipements de loisirs liés aux activités touristiques (comme, par exemple, une fête foraine, des pistes de karting ou encore une discothèque).

Zone UP – (comme portuaire) : zone destinée aux activités portuaires.

Zone UT – (comme tourisme) : zone destinée à l’hébergement touristique et hôtelier ainsi qu’aux commerces et aux infrastructures de loisirs qui les accompagnent.

Zone UV – (comme voyage) : zone destinée à l’aire d’accueil des gens du voyage.

Zone UY – pour activités artisanales, industrielles, commerciales et de services.

3. Les zones à urbaniser – zone AU

Elles représentent les « secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation », sans limitation aux espaces naturels. Ce sont ainsi de nouveaux secteurs, et notamment des friches urbaines, qui peuvent faire l’objet d’un classement AU. Les zones AU sont constructibles sous certaines conditions.

Il existe deux types de zones AU selon leurs caractéristiques et leurs modalités d’ouverture à l’urbanisation :

les secteurs urbanisables immédiatement en raison de la présence « d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU » et ayant « la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone ». Cette zone est généralement nommée « 1AU » ;
les secteurs urbanisables à plus long terme. L’ouverture à l’urbanisation étant subordonnée à une modification ou une révision du PLU. Cette zone est généralement nommée « 2AU ».

Il existe des conditions pour l’ouverture à l’urbanisation des zones AU. La loi Alur imposant notamment une obligation de rédiger des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) pour les zones 1AU (OAP sectorielles définies aux articles R. 151-6 et R. 151-8).

4. Les zones agricoles – zone A

Elles ne sont pas constructibles pour des logements résidentiels. Ce sont des « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (C. urb., art. R. 151-22). Pour être autorisées en zone A, les constructions doivent répondre à plusieurs critères :

il doit s’agir de constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole (par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées) ;
il peut s’agir des constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et autres aménagements autorisés (art. L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13).

5. Les zones naturelles – Zone N. Elles ne sont pas constructibles pour des logements résidentiels. Elles ont un caractère inconstructible. Ce sont les « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels ». Il peut aussi s’agir des secteurs à protéger en raison « de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles », ou encore de « la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues » (C. urb., art. R. 151-24). Ces zones peuvent néanmoins faire l’objet de constructions nouvelles, le règlement du PLU pouvant autoriser les constructions et installations dans ces zones particulières, à condition qu’elles soient nécessaires à l’exploitation agricole et forestière. Il est également possible de prévoir l’installation de constructions nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics.

Zonage et logement

– Particularités du logement en zone A. – Ces zones sont en principe inconstructibles et il n’est possible d’y admettre que deux types de constructions selon les dispositions de l’article R. 151-23 du Code de l’urbanisme. Toute construction à usage d’habitation doit traduire le caractère indispensable de la présence permanente de l’exploitant sur l’exploitation au regard de la nature et du fonctionnement des activités de l’exploitation agricole. L’évolution du bâti est soumise à des conditions strictes et ne doit pas compromettre l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement peut alors, dans ces conditions, désigner des bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination.

L’évolution de la ruralité en France fait débat depuis de nombreuses années et il est permis de s’interroger sur les moyens qui pourraient être mis en œuvre pour redynamiser certaines communes dont les exploitations agricoles risquent de ne plus trouver de repreneur et qui pourraient être utilisées différemment sans pour autant compromettre la nature des lieux.

– Les Secteurs Taille Et Capacités d’Accueil Limitées (STECAL) à vocation habitat. – Création des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées. Dans certains cas exceptionnels et à titre dérogatoire, il est possible de délimiter, au sein des zones A (et N) des micro-secteurs à l’intérieur desquels sont autorisées des constructions. On dénomme également ces zones des « pastilles » d’où le mécanisme du pastillage. Certaines formes d’habitat groupé, excentré du bourg principal de la commune peut présenter une certaine importance (une dizaine de petites maisons) et permettre une certaine densification. Il est alors possible d’autoriser de nouvelles constructions ou des changements de destinations, toujours sous réserve de leur compatibilité avec les activités agricoles environnantes. Le périmètre de ces STECAL devra être délimité au plus près des parties bâties déjà existantes et pourra permettre de combler des dents creuses formant un hameau.

– Zones de transfert de constructibilité dans les espaces naturels. – C’est une procédure relativement lourde et réservée à des paysages qui doivent être préservés en tant qu’espaces non bâtis ou peu bâtis, alors que les terrains sont occupés. Jusqu’à présent ce dispositif a été peu utilisé et essentiellement dans les stations touristiques de montagne. Consacrée par un décret en Conseil d’État, cette procédure autorise la répartition des droits à construire entre des unités foncières distinctes, dans certains secteurs, et ce, indépendamment de la structure du foncier.

Pour que cette disposition puisse être mise en œuvre, la densité moyenne du secteur et les droits à construire transférés devront être calculés. Les terrains dont la constructibilité est réduite par le biais des mesures de protection du secteur « émetteur » sont identifiés ainsi que les terrains « récepteurs », qui bénéficient d’un report des droits à construire leur correspondant. Le terrain « émetteur » devient alors totalement inconstructible.

En cas de transfert, le terrain qui s’est vu ôter ses possibilités de construction, est frappé de plein droit d’une servitude administrative d’interdiction de construire constatée par acte authentique, qui fait l’objet d’une publication au service de publicité foncière. Elle ne pourra être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d’État.

Transfert de constructibilité en zone N (guide du PLU)

« Soit une zone naturelle de 200 hectares pour laquelle le règlement de zone a défini un coefficient d’emprise au sol de 0, 001. Cette zone produit donc 2 000 m² d’emprise au sol. Un coefficient d’emprise au sol de 0,05 est fixé dans le secteur récepteur. Un terrain de 2 000 m² situé dans un secteur récepteur ne pourrait donc accueillir qu’une construction de 2 m² d’emprise au sol (2 000 × 0, 001). Mais la densité maximale autorisée dans le secteur récepteur est fixée à 100 m² d’emprise au sol (2 000 m² × 0, 05). Il appartient donc au propriétaire du terrain souhaitant édifier sa construction dans le secteur récepteur de procéder au transfert de droits à construire d’un terrain d’une superficie de 98 000 m² (98 000 × 0,01 = 98 m² d’emprise au sol). Comme le précise l’article L. 151-25, alinéa 2, dans les secteurs émetteurs, « les constructions ne sont autorisées qu’a près de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s’ajoutant alors aux possibilités transférées ».

Les annexes : informer

Les annexes du PLU comprennent outre les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol, une série de documents dont le but est d’informer de l’existence de diverses contraintes qui pèsent sur la mise en œuvre d’une politique de l’habitat (art. R. 151-51 à R. 151-53).

Les annexes comprennent notamment en ce qui concerne le logement :

en matière de servitudes d’utilité publique, les plans de prévention des risques d’inondation et les servitudes relatives aux installations classées et sites constituant une menace pour la sécurité et la salubrité publique ;
en matière foncière, les périmètres à l’intérieur desquels s’applique le droit de préemption urbain ainsi que les périmètres provisoires ou définitifs des zones d’aménagement différé ;
en matière d’aménagement, les zones d’aménagement concerté ;
en matière d’environnement, les plans d’exposition au bruit des aérodromes, le périmètre des secteurs situés au voisinage des infrastructures de transports terrestres dans lesquels des prescriptions d’isolement acoustique ont été édictées, le plan des zones à risque d’exposition au plomb.