Le rapport de présentation : justifier la planification

Loin d’un simple exercice de style pouvant se résumer à une légère introduction, le rapport de présentation du PLU met en évidence les deux dimensions qui s’attachent à ce document : sa dimension régulatrice des autorisations d’urbanisme délivrées sur son fondement, et sa dimension planificatrice de l’urbanisation et, donc, de l’habitat sur la zone recouvre.

1. Un document régulateur

Les deux premiers alinéas de l’article L. 151-4 du Code de l’urbanise définissent ses objectifs : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. »

C’est un document porteur de sens, non directement opposable aux tiers mais d’une grande importance car il doit :

Un diagnostic précis… Un diagnostic précis doit être établi sur le territoire couvert par le plan local d’urbanisme dans une perspective d’analyse transversale des prévisions démographiques, économiques, des besoins et des manques. Ce diagnostic est un élément essentiel qui sert de fondement aux orientations du projet d’aménagement et de développement durable, qui lui-même sera retranscrit dans les OAP, le règlement et la cartographie. Il doit permettre l’analyse de l’état initial de l’environnement et la consommation des sols.

… permettant une analyse détaillée. L’article R. 151-1 du Code de l’urbanisme, en continuité des objectifs de la loi Alur prévoit que ce rapport doit analyser, en tenant compte des formes urbaines et architecturales, les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le SCoT et des autres espaces bâtis identifiés par le PLU dans son rapport de présentation. Cette analyse doit être détaillée car limiter la consommation du foncier non urbanisé nécessite d’observer et d’anticiper le renouvellement urbain, d’identifier les dents creuses et les capacités de construction ainsi que l’agrandissement des constructions existantes pour mettre en œuvre la création de logements. Il est important que la commune ou l’EPCI puissent disposer de données à jour pour réaliser ce diagnostic. Elles s’appuieront sur les données préexistantes comme le « porter à connaissance » et les rapports de présentation des autres documents supérieurs comme, par exemple, les données du SCoT, du PLH ou du PDU.

Expliquer et justifier. Cette phase est essentielle et obligatoire pour la validation des choix retenus. Les auteurs du PLU doivent démontrer une réflexion sur le bien-fondé de leurs choix :

En application de l’article R. 151-2 du Code de l’urbanisme, le rapport de présentation doit comporter les justifications :

Toutes les règles ainsi déterminées lors de la préparation du PLU doivent donc être motivées et fondées sur un intérêt général au regard du droit de l’urbanisme et proportionnée à cet objectif. D’ailleurs, si la délibération qui approuve le PLU ne contient pas les justifications demandées, elle est entachée d’illégalité.

La cohérence est nécessaire entre les orientations et objectifs du plan d’aménagement et de développement durable et les orientations d’aménagement et de programmation.

Il en va de même avec le règlement notamment pour les dispositions qui s’appliquent à des constructions existantes ou à de nouvelles constructions, pour leur dimension ou selon les destinations et les sous-destinations des constructions dans une même zone.

Les justifications sont regroupées pour une meilleure compréhension et ne doivent pas figurer dans le règlement qui ne comporte que les règles.

Évaluer. Les incidences des orientations du PLU sur l’environnement doivent être évaluées. L’élaboration du PLU doit faire l’objet d’une évaluation Natura 2000 et le rapport de présentation doit également comporter un rapport sur les incidences environnementales qui est transmis à l’Autorité environnementale pour avis.

Les dispositions à vocation environnementale figurant dans le rapport de présentation sont étudiées au regard de leurs impacts environnementaux prévisibles sur les choix opérés. Ces indicateurs devront permettre de voir si les objectifs définis dans le PADD et traduits dans les pièces opposables sont atteints ou s’il est nécessaire de réorienter partiellement certaines dispositions.

Cette analyse est considérable au regard des objectifs majeurs assignés en matière de densification des espaces déjà bâtis et de limitation des autres espaces naturels, agricoles ou forestiers. Elle peut être considérée comme redondante eu égard à l’intégration obligatoire de l’évaluation environnementale prévue par les dispositions de l’article R. 151-3 du Code de l’urbanisme.

Issue de la directive n^o 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, elle a été insérée dans le rapport de présentation par ordonnance du 3 juin 2004. En application de la loi n^o 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique dite « ASAP » et du décret n^o 2021-1345 du 13 octobre 2021, elle est obligatoire pour toute élaboration de nouveau plan local d’urbanisme et sous condition en cas de révision, de modification ou de mise en compatibilité.⁰³⁰

2. Un document de planification

Le rapport de présentation ne procède pas seulement à un état des lieux exhaustif Partant de la situation locale, mise en rapport avec son environnement, analysant le passé pour anticiper l’avenir, il met également en évidence la dimension prospective du PLU. Idéalement, sa simple lecture devrait permettre d’élaborer divers scénarios d’évolution du territoire concerné, une réflexion à moyen et long terme sur le devenir de la commune ou du bassin de vie intercommunal.

Autant dire que ce diagnostic n’est pas un exercice de style et que son établissement est d’autant plus précieux aujourd’hui que les enjeux se complexifient. L’élargissement des limites du champ géographique au-delà du cadre communal est nécessaire afin de mieux appréhender les enjeux.