Le droit de préemption pour la constitution de réserves foncières

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Deux types de droit de préemption peuvent être mobilisés pour constitution des réserves foncières : le droit de préemption urbain (C. urb., art. L. 211-1) et celui existant dans le cadre des zones d’aménagement différé.

En matière de droit de préemption urbain

La préemption pour constituer une réserve foncière doit être motivée en vue de permettre la réalisation d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme.

Historiquement, le juge exigeait l’existence d’un projet précis et certain pour que la décision de préemption soit légale et ne faisait pas cas de la spécificité des réserves foncières¹⁴⁴. Ce contrôle sévère de la motivation d’une décision de préemption par le juge administratif le conduisait à considérer que la constitution d’une réserve foncière en vue de la réalisation ultérieure d’un équipement public ne constituait pas un projet suffisamment précis et certain correspondant à l’un des objets visés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme¹⁴⁵. Or, comme le souligne la doctrine, la technique de réserve foncière consiste justement « dans l’acquisition préventive de terrains qui seront par la suite affectés à une opération d’aménagement », ce qui « peut laisser à supposer qu’au stade de la préemption, n’est opération n’est encore définie, si elle l’est, que de manière imprécise »¹⁴⁶. Ce paradoxe a conduit le juge a assouplir sa jurisprudence, même avant l’évolution générale posée par l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire ¹⁴⁷ précité qui sera transposée aux réserves foncières conditionnant la légalité d’une décision de préemption à la réalité d’un projet d’aménagement.

L’évolution a consisté à exiger du titulaire de droit de préemption qu’il justifie avoir envisagé l’exécution sur le terrain préempté pour réserve foncière d’une action ou opération d’aménagement¹⁴⁸ ; un projet devait seulement exister, même si les caractéristiques précises n’étaient pas déterminées¹⁴⁹.

De plus, grâce à la loi SRU du 13 décembre 2000 qui admis qu’une décision de préemption puisse être motivée par référence à une délibération délimitant des périmètres dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine, une préemption pour réserve foncière à l’intérieur d’un tel périmètre peut se borner à faire référence aux dispositions de ladite délibération lorsqu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption¹⁵⁰. Pour ce faire, selon la jurisprudence, la collectivité peut « la collectivité peut soit indiquer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement du programme local de l’habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d’identifier la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe »¹⁵¹.

Au-delà de cette motivation par référence, et dans la droite ligne de la jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire de 2009, l’exercice du droit de préemption motivé par la constitution de réserves foncières, d’une part, être justifié, à la date de la décision, par la réalisation d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, et ce même si les caractéristiques précises du projet n’ont pas encore été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption¹⁵². Pour la doctrine, « la réalité de cette intention est appréciée par le juge administratif à partir de différents paramètres tenant, par exemple, à l’existence, à la date de la décision, d’une délibération de la commune exprimant sa volonté de réaliser le projet, d’études sur sa faisabilité, de la délimitation de l’emprise nécessaire audit projet ou d’une orientation d’aménagement et de programmation du PLU »¹⁵³.

En matière de zone d’aménagement différé

En matière de zone d’aménagement différé, la motivation est historiquement beaucoup plus souple. À titre de comparaison, dans le cadre d’une zone d’intervention foncière, la décision de préemption devait correspondre à l’un des objectifs énumérés par l’article L. 221-1 du Code de l’urbanisme, à savoir l’extension d’agglomérations, l’aménagement de l’espace naturel entourant ces agglomérations et la création de villes nouvelles ou de stations de tourisme ou encore la rénovation urbaine et l’aménagement de villages¹⁵⁴. Ainsi, en zone d’aménagement différé, même avant la jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire ¹⁵⁵, il n’était pas exigé que la décision de préemption soit justifiée par un projet précis¹⁵⁶ ou la réalité d’un projet d’aménagement¹⁵⁷. Grâce à la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, la décision de préemption pouvait se borner à faire référence aux motivations générales de l’acte créant la zone¹⁵⁸. Cette motivation allégée nous semble justifiée par le fait que l’arrêté de création de ZAD doit, lui-même, être motivé, notamment au regard des besoins en réserves foncières et de l’aptitude des terrains concernés. Dans ce contexte, le juge procède finalement à un contrôle minimum¹⁵⁹, de l’erreur manifeste d’appréciation conduisant à censurer les décisions qui, manifestement, ne peuvent atteindre leurs objectifs : la décision de préemption ne doit pas être dépourvue d’utilité pour atteindre les objectifs en vue desquels la zone a été créée.