La prise en charge financière du vieillissement

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Deux leviers principaux peuvent être cités : l'allocation personnalisée autonomie (APA) (a) et le soutien de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) (b). Il faut également rappeler l'existence du crédit d'impôt prévu à l'article 200 quater A du Code général des impôts (c).

L'APA

– Mieux définir la perte d'autonomie et les besoins liés à l'âge. – La loi ASV promeut une revalorisation de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), censée fournir une aide aux différentes dépenses liées au vieillissement, dont celle de l'adaptation du logement. Tout d'abord, elle rend obligatoire dans tous les départements (ce qui auparavant n'était pas le cas, bien que souvent observé) une évaluation multidimensionnelle des besoins de la personne âgée¹²⁷¹. Ainsi, une équipe pluridisciplinaire proposera un « plan d'aide » recensant tous les moyens convergeant vers un soutien à domicile, y compris ceux dont le département n'est pas le financeur, tels qu'une orientation vers l'Anah pour une adaptation du logement. Dans le même ordre d'idées, la loi de décembre 2015 unifie la méthode d'appréciation du niveau de dépendance (qui jadis différait, et parfois divergeait entre les départements et les organismes de sécurité sociale). Cette évaluation est désormais la même pour l'attribution de l'APA que pour les aides des caisses de retraite.

– Mieux calculer la contribution du bénéficiaire. – Ensuite, la loi ASV réforme le traitement du plafond du plan d'aide¹²⁷² et la participation du bénéficiaire. Ce plafond est revalorisé annuellement par de complexes calculs liés non plus à l'inflation, mais à l'évolution de la majoration pour aide d'une tierce personne ([MTP] complément versé avec l'APA quand existe un besoin d'aide constante). Quant à la participation du bénéficiaire au financement de sa dépendance, l'objectif est d'en réduire le taux au fur et à mesure que la dépendance augmente et, là encore, la formule mathématique du décret n^o 2016-210 du 26 février 2016 est d'une complexité peu amène.

– Adapter le versement de l'APA. – Le principe¹²⁷³ est le versement mensuel au bénéficiaire, éventuellement sous la forme de chèque emploi-service universel (Cesu). Mais par exception, le département pourra verser la partie de l'APA destinée à rémunérer un service d'accompagnement et d'aide à domicile (Saad) directement au service choisi par le bénéficiaire. Sur ce point, précisons que :

le département n'est plus tenu d'obtenir l'accord préalable du bénéficiaire pour procéder à ce versement direct auprès du service ;
le bénéficiaire étant quant à lui libre de changer de Saad.

– Critique du financement de la réforme de l'APA. – Sans entrer ici dans le détail, la solution retenue a été d'affecter une partie du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa) au financement de l'APA, ce qui a déclenché des critiques quant aux impacts financiers de cette réforme sur l'équilibre budgétaire des départements, ceux-ci rencontrant qui plus est des difficultés pour acquérir une connaissance fine des nouvelles charges induites par la revalorisation annuelle des plafonds et les modifications des calculs des participations individuelles. Or, selon une étude de la Drees de 2011, le nombre de personnes bénéficiaires de l'APA, qui est de 1,2 million en 2012, atteindra 1,5 million en 2025 et 2 millions en 2040¹²⁷⁴. De l'avis d'une part non négligeable de la doctrine, la réforme de l'APA reste fragmentaire, incomplète, voire creuse ou théorique¹²⁷⁵.

L'Anah

– Financer des opérations à portée collective. – Dans l'intérêt des personnes âgées, l'Anah peut soutenir une opération programmée d'amélioration de l'habitat (Opah) ou un programme d'intérêt général (PIG).

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (Opah)

Instituées en 1977, elles ont pour finalité de permettre la réhabilitation du parc immobilier bâti, le développement d'une offre équilibrée et diversifiée de logements locatifs, le développement de services de voisinage, le respect des équilibres sociaux, le respect des objectifs du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et, s'il existe, du programme local de l'habitat (PLH)¹²⁷⁶.

Elles se déclinent sous quatre formes distinctes.

L'Opah de droit communElle concerne des quartiers en zone rurale, urbaine ou périurbaine, présentant un habitat dégradé, un manque de logements locatifs et une insuffisance d'équipements publics et de commerces. En tant qu'opération d'ensemble, elle doit comporter un volet urbain, un volet immobilier, un volet éradication de l'habitat indigne, un volet social et économique. Son objectif est de revaloriser ces quartiers par une dynamique de réhabilitation des immeubles et de production de logements et de services répondant aux besoins des habitants, tout en préservant la mixité sociale.
L'Opah de renouvellement urbain (Opah-RU)Ce type d'opération concerne tout particulièrement des territoires urbains (quartier, îlot) confrontés à de graves dysfonctionnements (insalubrité de l'habitat, friches urbaines, vacance et vétusté des immeubles, concentration de population en difficulté). En complément des actions de réhabilitation de l'habitat, l'Opah-RU met en place des dispositifs coercitifs relevant du droit public (traitement de l'insalubrité, démolitions, actions foncières sous déclaration d'utilité publique ou non) permettant de mettre en œuvre un projet social et urbain et d'assurer des conditions de vie et d'habitat décentes à la population résidente.
L'Opah de revitalisation rurale (Opah-RR)Ce type d'opération permet de traiter spécifiquement, dans un cadre intercommunal, les territoires ruraux confrontés à des conditions d'habitat inadaptées aux besoins, à une décroissance démographique, au vieillissement de la population, voire à la désertification et la paupérisation. Sont concernées les communes rurales s'organisant autour d'un centre-bourg ou d'une petite ville ne dépassant pas 10 000 habitants (hors région Île-de-France, zones urbaines et zones littorales ou touristiques).Elle intègre des actions visant à revitaliser le territoire intercommunal concerné (réhabilitation des immeubles dégradés, aménagement des espaces publics ruraux, soutien du commerce, mise en valeur du patrimoine local…).
L'Opah « copropriété »Ce type d'opération vise les copropriétés dont la situation est fragile ou qui sont au début d'un processus de dévalorisation. Elle constitue un outil incitatif (préventif ou curatif) permettant de traiter les copropriétés dont l'ampleur des difficultés nécessite l'appui de la puissance publique pour réaliser les travaux indispensables à la conservation des bâtiments. Sa mise en œuvre s'appuie sur un accompagnement du syndicat de copropriétaires pour redresser la gestion de la copropriété.

Les projets d'intérêt général (PIG)

Outil alternatif aux Opah, le PIG est régi par l'article R. 327-1 du Code de la construction et de l'habitation. Il a vocation à résoudre des problèmes particuliers de l'habitat existant, tant dans le champ social que technique, sur des territoires étendus (agglomération, bassin d'habitat, canton, voire département) ne présentant pas de dysfonctionnements suffisants pour justifier la mise en place d'une Opah.

Dans le champ social, il permet de traiter du logement des personnes âgées ou handicapées, du logement des étudiants ou des travailleurs saisonniers, du logement des personnes défavorisées ou de lutter contre l'insalubrité en secteur diffus.

Dans le champ technique, il permet notamment de traiter les problématiques liées à l'amélioration des performances thermiques des logements.

– Mise en place. – Dans les deux cas (Opah comme PIG), le soutien de l'Anah implique la ratification d'une convention de programme, conclue entre l'État, l'Anah, la ou les collectivités territoriales concernées et, dans certains cas, d'autres acteurs locaux. Cette convention fixe le périmètre de l'opération, décline le programme d'actions à mettre en œuvre et précise les engagements réciproques, notamment financiers, des partenaires signataires. Divers plafonds de dépenses subventionnables sont ensuite prévus, en fonction des différentes typologies d'opérations, tels qu'ils ont été fixés par la délibération n^o 2013-11 du conseil d'administration de l'Anah du 13 mars 2013. Les bénéficiaires des subventions d'ingénierie prévues pour ces opérations ne seront pas les particuliers, mais les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les bureaux d'études privés spécialisés dans la mise en œuvre des politiques locales de l'habitat, les sociétés d'économie mixte (SEM), les opérateurs de type associatif ou les syndicats de copropriétaires.

Le crédit d'impôt

– Rappel. – Pour achever ce rapide panorama, rappelons l'existence du crédit d'impôt prévu à l'article 200 quater A du Code général des impôts. Nous renvoyons sur ce point aux développements qui précèdent (V. supra, n^os et s.).