La mise en concordance à l’initiative de la collectivité

La mise en concordance à l’initiative de la collectivité

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
En recourant à l’article L. 442-11 du Code de l’urbanisme, les communes dotées d’un plan local d’urbanisme (ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu) peuvent de leur propre chef « modifier (…) le cahier des charges, qu’il soit approuvé ou non approuvé, pour (le) mettre en concordance avec le plan local d’urbanisme ou le document d’urbanisme en tenant lieu, au regard notamment de la densité maximale de construction résultant de l’application de l’ensemble des règles du document d’urbanisme ».
Le texte prend soin de préciser que cette procédure n’est applicable que si le plan local d’urbanisme est approuvé postérieurement au lotissement dont le cahier des charges doit être mis en concordance. Il faut toutefois considérer que la procédure reste applicable s’il ne s’agit que d’une révision ou d’une modification du PLU approuvée. Dans le cadre de nos développements, cette exigence ne constituera donc pas un point d’achoppement.
On se doit de relever de suite les différences notables à l’égard de l’article L. 442-10. Il n’est pas fait état d’une nécessaire saisine préalable d’une majorité qualifiée des colotis ; l’autorité administrative intervenant de sa propre initiative.
Il n’est pas fait mention de la nature réglementaire de clauses des cahiers des charges (qu’ils soient approuvés ou non) pouvant être modifiées ou supprimées. Toutefois, force est de constater que cette procédure étant une mise en concordance avec les règles du PLU, implicitement seules les clauses urbanistiques des cahiers des charges seraient susceptibles d’être impactées, à l’exclusion des règles de pur droit privé.
L’emploi de l’adverbe « notamment » laisse le champ libre à ce que les clauses urbanistiques, autres que celles liées à la densité, puissent être modifiées ou supprimées.
On voit au travers de cet article la volonté affichée des pouvoirs publics d’exprimer une prédominance du droit public de l’urbanisme sur la règle privée du lotissement. En d’autres termes, l’urbanisme privé du lotissement ne saurait prévaloir sur l’intérêt général qu’est la production de logements exprimé au travers du Plan local d’urbanisme et de facto, son PLH. Et dès lors que l’on admet une approche extensive de la règle urbanistique pouvant faire l’objet de la mise en concordance, il devient illusoire de penser que le sacrosaint caractère contractuel d’un cahier des charges exclurait toute possibilité d’une évolutivité rendue nécessaire. De là à penser que les (trop) nombreux cahiers des charges « bloquants » que l’on rencontre dans la pratique sont en sursis, il n’y a qu’un pas…
Si la notion d’intérêt général guide à n’en pas douter ce texte, il n’en demeure pas moins qu’il est à la main des pouvoirs publics locaux. Dès lors est-il nécessaire, afin d’en garantir sa constitutionnalité, d’y apporter une contrepartie à l’égard des colotis.
Celle-ci se traduit par la nécessité de tenir une enquête publique (réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du Code de l’environnement) et de prendre une délibération en conseil municipal.
Cette mise en concordance est placée au sommet de la hiérarchie des procédures permettant de faire évoluer les cahiers des charges dans le sens d’une optimisation foncière (à l’exception de la modification conventionnelle à l’unanimité qui la domine, tout autant qu’elle est illusoire) mais pour autant est-elle réellement utilisée par l’autorité compétente autant qu’elle pourrait l’être ? À cette question, nous ne pouvons répondre faute de données exploitables…
Or une servitude réelle d’interdiction de subdivision ou de nombre maximum de logements par lot n’est pas de nature à figurer dans un document d’urbanisme et donc, a fortiori, ne peut être mise en concordance…
En conclusion, puisque les pouvoirs publics échouent systématiquement à lever les freins que constituent certaines stipulations des cahiers des charges par la contrainte législative, ne serait-il pas temps de tenter de le faire par l’incitation et notamment fiscale ?
Quel pourrait être ainsi le sort réservé par les colotis à l’annonce d’une exonération possible de plus-value, voire de taxe foncière (exonération temporaire) en contrepartie d’une levée des stipulations restrictives de leur cahier des charges ? Qui ne tente rien n’a rien…

Le rôle du notaire dans l’édiction des cahiers des charges de lotissement

Lors de la réalisation d’un programme de lotissement, le notaire sera sollicité par le promoteur en amont du dépôt des pièces du lotissement. S’il est prévu d’instaurer un cahier des charges, cela lui permet d’en prendre connaissance avant même la réalisation de la première vente. Il pourra même lui être demandé d’en procéder à la rédaction, ce qui ne pourra qu’être favorable à la sécurité juridique. Dans un cas comme dans l’autre, le notaire sera avisé de faire une lecture attentive du projet de cahier des charges. Il prendra alors soin de s’assurer que le document ne comporte que des dispositions de droit privé propres à régir la vie du lotissement, à l’exclusion de toute clause ayant une nature urbanistique ; celles-ci devant figurer dans le règlement du lotissement.
Pareillement, il prendra garde à insérer ou proposer d’insérer des règles de majorité permettant une modification ultérieure des cahiers des charges et faire ainsi échec à la règle de l’unanimité.
Trop souvent les praticiens sont confrontés à un projet de cahier des charges « copié-collé », relevant alors plus du contrat « d’adhésion » qu’un véritable document de vie du lotissement auquel les futurs colotis ont un réel désir de souscrire. Le notaire pourra être avisé, en faisant l’analyse des autres pièces du programme, de s’assurer que l’ensemble forme un tout cohérent, en ce sens que le lotissement présente une réelle identité « marquée », voulue par le promoteur lors de sa conception et sa commercialisation.
À défaut, le maintien d’un tel document contractuel est-il réellement pertinent eu égard aux effets possiblement dévastateurs attachés à sa nature contractuelle (et surtout s’il ne prévoit pas de règles de modification à une majorité) ? Le rôle de conseil du notaire n’est-il alors pas de proposer sa suppression ou du moins son « adaptation » avant la réalisation du dépôt de pièces ?

Cahiers des charges de cession de terrain en ZAC

1. Jusqu’à une date récente, le praticien n’était pas confronté aux mêmes difficultés s’agissant des cahiers des charges de cession de terrain en ZAC.
L’article L. 311-6, alinéa 3 du Code de l’urbanisme opère en effet une distinction selon la date de signature du cahier des charges. Si elle est postérieure au 1er avril 2001, le cahier des charges est caduc de plein droit à la date de la suppression de la zone. En revanche, les cahiers des charges signés avant le 1er avril 2001 et annexés aux actes de vente continuent à s’appliquer à titre contractuel après la suppression de la zone, à moins qu’une de leurs clauses n’ait prévu leur caducité à compter de cet évènement.
2. Cependant, un arrêt de la troisième chambre civile de la Cour de la cassation en date du 4 mars 2021 (no 19-22.987) est venu semer le trouble. Il reconnaît en effet, à l’instar des cahiers des charges de lotissements, la possibilité pour les parties d’avoir voulu leur donner valeur contractuelle. La position de la troisième chambre civile de la Cour de cassation est donc cohérente que l’on soit en lotissement ou en ZAC, à notre grand regret… Avis aux praticiens d’y prêter attention.