Encourager la mixité sociale et fonctionnelle

Encourager la mixité sociale et fonctionnelle

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
Les dispositions du Code de l’urbanisme confèrent de larges pouvoirs aux rédacteurs du PLU à l’effet de favoriser la mixité sociale et fonctionnelle. À ce titre, ils peuvent :
  • favoriser l’équilibre habitat/emploi dans la zone en agissant sur les destinations et sous-destinations, ainsi que sur « les activités » qui peuvent être exercées (V. supra) ;
  • fixer les règles pour imposer ou protéger une diversité fonctionnelle au sein d’une même construction ou d’une unité foncière (pourcentage de la surface de plancher totale à ne pas dépasser par destination ou sous-destination). Il peut également définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ;
  • favoriser la mixité sociale lorsque dans certains secteurs l’offre de logements locatifs sociaux n’est pas suffisante pour répondre à la demande. Les programmes de réalisation de logements devront affecter un pourcentage déterminé pour cette catégorie de logements. Ils pourront bénéficier d’une majoration du volume constructible résultant des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol. Ceci étant également valable pour les secteurs de programmes comportant des logements intermédiaires ;
  • déterminer dans certains secteurs une taille minimale pour les logements ;
  • améliorer les divisions de constructions existantes en plusieurs logements (cela concerne notamment les anciennes maisons transformées en petits collectifs qui sont divisées et soumis au régime de la copropriété avec une appréciation souvent inadéquat ou de mauvaise qualité des travaux nécessaires pour la nouvelle vie en commun) ;
  • délimiter sur des emplacements définis des emplacements réservés :
  • dans les zones urbaines et à urbaniser, en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit,
  • des périmètres d’attente interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d’interdire les travaux ayant pour objet l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes ;
  • favoriser les projets d’ensemble intéressant plusieurs unités foncières contiguës : les projets de construction ayant comme assiette de terrains plusieurs unités foncières contigües seront analysés comme un projet d’ensemble, ce qui peut permettre de faciliter la construction sur des terrains enclavés ou de petite taille ;
  • prendre des dispositions en faveur de la qualité de l’habitat, à condition de respecter un cadre réglementaire et certaines thématiques comme : la volumétrie, l’implantation et la qualité des constructions, le traitement des espaces non bâtis et le stationnement des véhicules et vélos ;
  • promouvoir la qualité du cadre de vie et la diversité des formes urbaines et architecturales.

Les moyens de la mixité sociale et fonctionnelle

1. L’article L. 101-2, 3° du Code de l’urbanisme pose comme principe général que l’action des collectivités publiques doit viser la diversité des fonctions urbaines et rurales et à la mixité sociale dans l’habitat.
www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043977681
2. On entend par mixité sociale 052 la coexistence de différents milieux sociaux au sein d’une même immeuble, afin d’éviter « la spécialisation sociale de l’espace »053 en d’autres termes « la concentration des personnes défavorisées dans certains quartiers, et les difficultés qui en résultent ». Quant à la mixité fonctionnelle, elle peut être définie054 la coexistence de différentes fonctions urbaines dans les mêmes quartiers, propre à éviter, par exemple la désertification totale en fin de semaine de zones exclusivement dédiées aux activités de bureaux, ou encore l’accumulation en entrées de villes de zones commerciales disgracieuses.
3. C’est afin d’assurer le respect de cet objectif que l’article R. 151-37 comporte des dispositions précises :
« … le règlement peut :
1° Définir des règles permettant d’imposer une mixité des destinations ou sous-destinations au sein d’une construction ou d’une unité foncière ;
2° Définir, pour certaines destinations et sous-destinations, des majorations de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et la hauteur ;
3° Définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ;
4° Identifier et délimiter, dans le ou les documents graphiques, les quartiers, îlots et voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les règles spécifiques permettant d’atteindre cet objectif ;
5° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs situés dans les zones urbaines à l’intérieur desquels les constructions à usage d’habitation bénéficient d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 1° de l’article L. 151-28 ;
6° Délimiter, dans le ou les documents graphiques des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation bénéficie d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 2° de l’article L. 151-28 ;
7° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires, définis à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration du volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 151-28. »
4. Toujours afin de satisfaire au principe général de mixité, ces dispositions sont complétées à l’article L. 151-15 du Code de l’urbanisme qui autorise la collectivité à imposer, sur un secteur délimité, la création d’un certain pourcentage de logements sociaux. Ce sont les secteurs de mixité sociale. Une possibilité de dérogation strictement encadrée figure à l’article L. 152-6° du Code de l’urbanisme.
– Servitudes de mixité sociale pour le logement. – Les PLU peuvent « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale » (C. urb., art. L. 151-15).
Sur ce fondement, de nombreux PLU instituent des servitudes dites de mixité sociale, à l’image du PLU :
– de Paris, le premier, qui impose, à date, que tout projet de construction neuve, de restructuration lourde ou de changement de destination entrant dans le champ d’application des autorisations d’urbanisme (permis de construire ou déclaration préalable) comportant plus de 800 m² de surface de plancher d’habitation doit prévoir d’affecter :
  • au logement locatif social055 au moins 30 % de la surface de plancher destinée à l’habitation, en zone déficitaire en logement social ;
  • au logement locatif social ou intermédiaire056, au moins 30 % de la surface de plancher destinée à l’habitation, en zone non déficitaire en logement social, étant ici précisé qu’il est possible de panacher logement social et intermédiaire dans cette hypothèse ;
  • de Rennes Métropole, qui impose, dans sa version en date de décembre 2022, la réalisation de logements locatifs sociaux (PLUS-PLAI) et/ou de produits en accession sociale (OFS/BRS) pour toute construction nouvelle d’immeuble à destination « Logement et hébergement à vocation commerciale, sauf aux structures pour personnes handicapées », et à l’exception des immeubles en sous-destination « hébergement à vocation sociale », dans les proportions suivantes :
– De l’Eurométropole de Strasbourg, qui admet, dans les secteurs de mixité sociale, tous les programmes créant des logements, à l’exception de ceux destinés à un hébergement temporaire ou aux logements de fonction, à condition de produire un pourcentage de logement locatif social dans les conditions définies dans le tableau ci-dessous :
– De Marseille Provence, qui impose, dans les secteurs de mixité sociale, en cas de réalisation d’un programme de logements, qu’un pourcentage minimal de ce programme soit affecté à des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation. Le pourcentage est précisé pour chaque secteur de mixité sociale.
Les servitudes de mixité sociale légales, instituées par le Code de l’urbanisme notamment pour les communes carencées au titre de la loi SRU, visent également cette notion de « logements » sans la définir.
La distinction entre hébergement et logement, notamment pour les PLU anciens, reste opérante pour déterminer le champ d’application de la servitude de mixité sociale.
Pour les PLU modernisés, il s’agira principalement de se référer à la sous-destination de la structure. Par conséquent, le Coliving, par exemple, ne sera pas soumis au respect d’une éventuelle servitude de mixité sociale instituée par un PLU dès lors que la structure pourra être qualifiée d’Hébergement au sens des destinations.
À ce propos, on relèvera qu’un récent arrêt du Conseil d’État057 a pu considérer, à propos d’une résidence-services au sens du Code de la construction et de l’habitation destinée aux seniors et plus ou moins imbriquée dans un EHPAD, qu’elle relevait d’une vocation d’hébergement et non de logement pour l’application de la servitude de mixité sociale issue du PLU ancien en question. Par conséquent, la servitude de mixité sociale issue du PLU ne lui était pas applicable. Selon nous, cette analyse n’est pas transposable à l’ensemble des résidences-services compte-tenu, d’une part, du fait qu’il s’agissait d’un PLU ancien et, d’autre part, des spécificités du cas d’espèce qui auraient pu rendre difficile l’application d’une servitude mixité sociale dans un établissement imbriqué à un EHPAD. Cette décision doit donc être maniée avec prudence et ne peut servir de réponse systématique, d’autant plus que de nombreux produits développés sous l’appellation Coliving s’apparentent, en réalité, à une offre de logement renouvelée grâce à un accès à des espaces déportés et des services mutualisés.
Cette question est donc également sujette à interprétation et une clarification mériterait d’être apportée sur ce point par les pouvoirs publics. Le cas échéant, une modification des conditions d’application de la servitude de mixité sociale à ces offres de logements particulières serait de nature à permettre leur mise en œuvre de manière efficiente.
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Extrait du PLU de Rennes Métropole
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Extrait du PLU de l'Eurométropole de Strasbourg
– Servitudes de taille minimales des logements. – Les documents graphiques du règlement peuvent délimiter les secteurs où les programmes de logement devront comporter une proportion de logements d’une taille minimale en précisant cette taille minimale. Ces servitudes sont réglementées par les dispositions des articles L. 151-14 et R. 151-38, 2° du Code de l’urbanisme.
À titre d’exemple, le PLUI de Plaine Commune délimite dans les zones urbaines, des secteurs dans lesquels les programmes destinés au logement comprennent une certaine proportion de logements d’une taille minimale, dans les conditions suivantes :
« Dans les zones UM, UMT et UMD :
  • les opérations créant de 1 à 5 logements comportent au minimum 50 % de logements dont la surface de plancher est supérieure à 50 m² ;
  • les opérations créant de 6 à 20 logements comportent au minimum 60 % de logements dont la surface de plancher est supérieure à 60 m² ;
  • les opérations créant plus de 20 logements comportent au minimum 70% de logements dont la surface de plancher est supérieure à 60 m² ; (…) ».
Pareillement, dans le PLUI de l’Eurométropole de Strasbourg, il est institué des secteurs de taille de logements, dans lesquels tous les programmes créant des logements, à l’exception de ceux destinés à un hébergement temporaire ou aux logements de fonction, sont admis à condition de répondre aux critères ci-après :
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Extrait du PLU de l'Eurométropole de Strasbourg
– Majorer les volumes constructibles pour les logements. – Les documents graphiques du règlement peuvent délimiter des secteurs dans les zones urbaines ou à urbaniser dans lesquels :
  • les constructions à usage d’habitation vont pouvoir bénéficier d’une majoration de leur volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur058 ;
  • la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration de volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur059 ;
  • la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires au sens de l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration de volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur060.
– Différencier les règles entre rez-de-chaussée et étages. – Toujours dans le même objectif, le règlement peut « définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions.061 La possibilité d’imposer une hauteur supérieure au rez-de-chaussée (lorsqu’il est réservé à certaines destinations) permettra de muter s’il est envisagé de réaffecter les commerces du rez-de-chaussée à des logements et inversement.
À titre d’exemple, le PLUi de l’Eurométropole de Strasbourg interdit, dans une zone, l’hébergement hôtelier et touristique en rez-de-chaussée.
– Densité des constructions. – Les auteurs du PLU peuvent imposer dans le règlement une « densité minimale de constructions ».062 Notamment au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés.

Densité volumétrique minimale

Un porteur de projet peut souhaiter construire un immeuble de 15 mètres de hauteur alors qu’il pourrait édifier 5 mètres de plus en application du règlement. Il ne peut pas être contraint à faire plus sauf dans le cas où une densité minimale est définie (C. urb., art. R. 151-39, al. 1) et qui pourrait également être combinée avec une emprise minimale et une règle d’implantation par rapport à la voirie. Rappelons que ces règles doivent être motivées et justifiées dans le rapport de présentation (C. urb., art. R. 151-39) ainsi que dans les secteurs à proximité des transports collectifs (C. urb., art. L. 151-26).
– Dispositifs concernant la volumétrie et l’implantation des constructions. – Le règlement peut prévoir des règles de hauteur et d’emprises maximales : soit en exprimant une norme absolue sous une forme métrique soit en adaptant introduisant des critères qualitatifs ou alternatifs :
  • définir de façon qualitative un résultat à atteindre, dès lors que le résultat attendu est exprimé de façon précise et vérifiable (art. R. 151-12) ;
  • être assorties de règles alternatives qui permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières, notamment pour satisfaire à une insertion dans le contexte, en lien avec les bâtiments contigus (art. R. 151-13 et R. 151-41).
Les règles peuvent être fixées à l’échelle d’une zone, d’un secteur, d’un quartier ou d’une rue.
– Majoration du volume constructible. – La réalisation de programmes comportant des logements locatifs sociaux (au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation) bénéficie d’une majoration de leur volume constructible (règles de gabarit, hauteur et emprise au sol). Les secteurs sont déterminés dans le PLU afin de favoriser la création de logements sociaux dans le tissu urbain existant.
Cette majoration peut être différente selon les secteurs envisagés, sans pouvoir excéder un seuil de 50 %063 et de 20 % sur un immeuble protégé. La majoration ne peut pas être supérieure au rapport existant entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération064.
Ces majorations doivent respecter les autres règles établies par le règlement et notamment les servitudes d’utilité publique visées à l’article L. 151-43 du code.065
En ce qui concerne les logements intermédiaires, cette même possibilité existe également. Sur le même principe la majoration fixée pour chaque secteur ne peut excéder 30 %.
– La question du stationnement. – La question du stationnement en ville est présentée de plus en plus souvent comme un problème insoluble. Si par principe le règlement doit prévoir des obligations suffisantes pour le stationnement des véhicules des habitants, la pratique démontre que les besoins en la matière varient essentiellement en fonction du niveau de desserte des secteurs par les transports publics. C’est ce qui explique que lorsque ce niveau est estimé suffisant l’obligation de réalisation d’emplacements de stationnement soit réduite et puisse parfois ne pas être imposée066 pour la construction :
  • de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État ;
  • de logements locatifs intermédiaires mentionnés à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation ;
  • d’établissements assurant l’hébergement des personnes âgées mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles ;
  • de résidences universitaires mentionnées à l’article L. 631-12 du Code de la construction et de l’habitation.
En matière de production de logements, des exigences élevées en termes de stationnement peuvent être en conflit avec un objectif de maîtrise des coûts de production. Toutefois, lorsque le règlement impose la réalisation d’aires de stationnement, il peut minorer ces obligations quand les projets comportent plusieurs destinations ou sous-destinations permettant la mutualisation de tout ou partie des aires de stationnement.