Utiliser le PLU pour produire du logement

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

L’utilisation judicieuse du PLU donne aux collectivités de nombreux moyens d’action sur la production de logements. En édictant ces normes d’urbanismes, il leur est possible d’agir sur les destinations, sur la mixité sociale, sur la qualité architecturale et environnementale des logements, sans oublier la possibilité d’instaurer des emplacements réservés à l’implantation de logements, ni celle de procéder dans le même but à des dérogations ou adaptations mineures.

Agir sur les destinations

– Le choix des destinations. – Les dispositions de l’article L. 151-9 alinéa 3 du Code de l’urbanisme autorisent les concepteurs du PLU à définir « en fonction des situations locales » différentes règles relatives à la destination et la nature des constructions autorisées. Il est donc possible d’imposer des conditions particulières et de favoriser la mixité fonctionnelle qui replace le logement dans un contexte plus global et favorise son adaptabilité.

Cette classification permet aux collectivités de préciser l’affectation des sols selon les principaux usages qui peuvent être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées. Selon le zonage qui a été prévu, il est possible d’interdire, de limiter les constructions selon la nature de leur activité et surtout de différencier, selon la catégorie de destinations, les règles qui seront alors applicables.⁰⁴⁵ Le règlement peut aussi soumettre à des conditions particulières les constructions selon leur destination ou sous-destinations.

Dans le PLU, la destination renvoie à ce pourquoi l’immeuble a été conçu. Le choix des destinations et sous-destinations autorisées ou autorisées sous conditions n’est en effet pas libre. Ces catégories sont fixées par l’article R. 151-27 du Code de l’urbanisme. Elles ont été précisées par un arrêté du 10 novembre 2016 modifié en 2020⁰⁴⁶ et 2023⁰⁴⁷.Les destinations de constructions sont :

Exploitation agricole et forestière ;
Habitation ;
Commerce et activités de service ;
Équipements d’intérêt collectif et services publics ;
Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire.

À l’intérieur de ces destinations, il existe une segmentation plus précise également imposée par l’article R. 151-28 du Code de l’urbanisme :

pour la destination « exploitation agricole et forestière » : exploitation agricole, exploitation forestière ;
pour la destination « habitation » : logement, hébergement ;
pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;
pour la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, et autres équipements recevant du public ;
pour la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne.

Étant ici précisé que les auteurs du PLU ne peuvent ajouter des précisions qui aboutiraient « à une nouvelle division des destinations ou sous destinations ou à la création de catégories spécifiques »⁰⁴⁸.

À titre d’exemple, le rapport de présentation de la modification générale de 2016 du PLU de la ville de Paris explique ainsi les choix retenus⁰⁴⁹ :

« Le dispositif adopté maintient les deux secteurs distingués par le PLU pour réglementer les destinations – le secteur de protection de l’habitat (centre et ouest) et le secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi (nord, est et sud), dont la délimitation est conservée. Il convient en effet de poursuivre le rééquilibrage territorial de l’emploi, affirmé par le PADD comme une orientation capitale, afin d’inciter à une plus grande mixité des fonctions urbaines sur l’ensemble du territoire parisien. À cet effet et comme auparavant, des règles différentes régissent les destinations dans ces deux secteurs. Cependant, dans l’ensemble de la zone UG, les nouvelles dispositions favorisent davantage l’habitation pour satisfaire aux nouveaux objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de logement (et de logement social) et poursuivre, comme l’exige le PADD, la réduction des inégalités pour un Paris plus solidaire.

Les principes généraux qui ont guidé l’élaboration du nouveau dispositif sont les suivants :

distinguer plus efficacement les destinations qui relèvent de la fonction résidentielle et celles qui relèvent de l’emploi afin, notamment, que les outils du rééquilibrage de l’emploi vers l’est parisien favorisent également la diversité urbaine à l’échelle de la rue et de l’immeuble ;
protéger la fonction résidentielle dans toute la zone UG (ce n’était pas systématique auparavant), tout en y permettant le maintien ou la reconstitution des surfaces destinées à l’activité économique ;
dans le secteur de protection de l’habitation, destiner essentiellement à la fonction résidentielle les surfaces complémentaires résultant d’une éventuelle augmentation de la densité bâtie initiale ; y admettre toutefois une augmentation restreinte des surfaces d’activité économique pour permettre et favoriser la modernisation des établissements existants, sur les terrains où ne préexiste aucune surface relevant de la fonction résidentielle ;
dans le secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi, au contraire, laisser libre le choix des destinations occupant ces surfaces complémentaires ».

– Cas du coliving . – Sous la dénomination « Coliving »⁰⁵⁰, ce sont en réalité deux produits d’investissement différents qui sont développés : d’une part, des offres purement commerciales et touristiques, qui ne sont rien d’autres que de la location meublée touristique sous forme collective et, d’autre part, des offres d’habitation d’un nouveau genre. Les premières sont soumises à la réglementation des meublés touristiques, de plus en plus contraignante, tandis que les secondes concentrent toute l’attention des praticiens et juristes compte-tenu de leur positionnement aux interstices du logement, de l’hébergement et de l’activité.

Entendu sous cet angle, le « Coliving » n’a pas de définition unique. Il recouvre une variété de produits, au sein desquels il est toutefois constant d’identifier la présence d’espaces privatifs et d’espaces communs, couplés à des services. La nature et le nombre des services, desquels dépendent en partie le public accueilli mais également la durée de l’occupation, varient ensuite en fonction de chaque projet. Les projets à la vocation commerciale la plus marquée (comme ceux comprenant des espaces privatifs meublés restreints et offrant des services para hôteliers rendant la location éligible à la TVA) tendent à n’être occupés que pour des courts ou moyen séjours ; tandis que des projets comprenant de plus grands logements mais se cantonnant à une mise à disposition d’espaces communs (tels qu’espaces de travail partagés), et donc à vocation moins servicielle, tendent à accueillir un public plus large, comme des familles, et y élisant domicile pour un temps long.

De ces réalités diverses résultent une difficile appropriation du(es) produit(s) par le droit de l’urbanisme notamment. Après quelques années de pratique, un double constat s’effectue : d’une part, les destinations et sous-destinations ne sont pas adaptées à ces nouveaux produits à la croisée des chemins de plusieurs catégories, et, d’autre part, l’absence de définition unique du concept réduit à néant la chance de pouvoir qualifier de manière uniforme le « Coliving ».

Les porteurs de projets, leurs conseils, et les services instructeurs doivent alors procéder à un exercice de qualification entre plusieurs destinations et sous-destinations. La destination « Habitation » est aujourd’hui le rattachement le plus évident, avec un enjeu de qualification entre « Logement et Hébergement » duquel dépend, notamment, l’application de la servitude de mixité sociale et les règles différenciantes en matière de réalisation d’aires de stationnement. La destination Commerces et activités, sous-destination « Autre hébergement touristiques ou activités de services » où s’effectue l’accueil d’une clientèle, est encore aujourd’hui revendiquée par certains opérateurs, même si les dernières réformes de la nomenclature des destinations et sous-destinations⁰⁵¹ tendent à condamner ce rattachement. En effet, la sous-destination « Hébergement hôtelier et touristique » disparaît au profit d’une dénomination « Hôtels, autres hébergements touristiques » au sein de laquelle « la sous-destination “autres hébergements touristiques” recouvre les constructions autres que les hôtels destinées à accueillir des touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et dans les parcs résidentiels de loisirs » tandis que la sous-destination « Activité de service avec accueil d’une clientèle » fait désormais mention à des services notamment médicaux.

– Le cas de la « préférence locale ». – La nomenclature des destinations et des sous-destinations est devenue un outil efficace pour limiter le développement des locations meublées touristiques, en particulier depuis 2020. Cette nomenclature apparaît toutefois insuffisante pour prendre en compte les difficultés rencontrées récemment par les zones touristiques attractives (territoires littoraux ou stations de montagne par exemple) en matière de logement, à savoir, la difficulté pour les résidents permanents de se loger à proximité de leur travail et de leurs centres d’intérêts, l’impossibilité de se reloger dans le même secteur, etc. compte-tenu de l’attractivité de ces zones, notamment depuis la crise du Covid, et la hausse significative des prix qui l’accompagne (L. Cormier, V. Vorms, « Logement : priorité aux résidents permanents ? Terra nova, 14 avril 2023). En effet, le PLU ne peut réserver des logements à une certaine catégories de personnes ni ne peut interdire tel ou tel type d’occupation pour privilégier une occupation à titre de résidence principale. Tout au plus peut-il obliger à la production et à la diversification de l’offre de logements (sociaux ou libres) sur son territoire au travers de « servitude de mixité sociale » ou de mixité fonctionnelle. L’article 2 de la proposition de loi visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue d’avril 2023 vise toutefois à permettre aux PLU de délimiter un secteur dans lequel, en cas de réalisation d’un programme de logements, les locaux sont exclusivement destinés à l’usage d’habitation au sens de l’article L. 631-7 du CCH et soumis dès lors aux règles posées par cet article. Dans ces secteurs, la location meublée touristique (plus précisément, le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile), qualifiée par ce texte comme un usage autre que d’habitation, ne serait donc pas permise. Le plan local de l’habitat (PLH) pourrait être un relai utile à l’effet de définir une stratégie à l’échelle du territoire sur ces questions, mais il n’a pas d’effet contraignant.

Encourager la mixité sociale et fonctionnelle

Les dispositions du Code de l’urbanisme confèrent de larges pouvoirs aux rédacteurs du PLU à l’effet de favoriser la mixité sociale et fonctionnelle. À ce titre, ils peuvent :

favoriser l’équilibre habitat/emploi dans la zone en agissant sur les destinations et sous-destinations, ainsi que sur « les activités » qui peuvent être exercées (V. supra) ;
fixer les règles pour imposer ou protéger une diversité fonctionnelle au sein d’une même construction ou d’une unité foncière (pourcentage de la surface de plancher totale à ne pas dépasser par destination ou sous-destination). Il peut également définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ;
favoriser la mixité sociale lorsque dans certains secteurs l’offre de logements locatifs sociaux n’est pas suffisante pour répondre à la demande. Les programmes de réalisation de logements devront affecter un pourcentage déterminé pour cette catégorie de logements. Ils pourront bénéficier d’une majoration du volume constructible résultant des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol. Ceci étant également valable pour les secteurs de programmes comportant des logements intermédiaires ;
déterminer dans certains secteurs une taille minimale pour les logements ;
améliorer les divisions de constructions existantes en plusieurs logements (cela concerne notamment les anciennes maisons transformées en petits collectifs qui sont divisées et soumis au régime de la copropriété avec une appréciation souvent inadéquat ou de mauvaise qualité des travaux nécessaires pour la nouvelle vie en commun) ;
délimiter sur des emplacements définis des emplacements réservés :

dans les zones urbaines et à urbaniser, en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit,
des périmètres d’attente interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d’interdire les travaux ayant pour objet l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes ;
favoriser les projets d’ensemble intéressant plusieurs unités foncières contiguës : les projets de construction ayant comme assiette de terrains plusieurs unités foncières contigües seront analysés comme un projet d’ensemble, ce qui peut permettre de faciliter la construction sur des terrains enclavés ou de petite taille ;
prendre des dispositions en faveur de la qualité de l’habitat, à condition de respecter un cadre réglementaire et certaines thématiques comme : la volumétrie, l’implantation et la qualité des constructions, le traitement des espaces non bâtis et le stationnement des véhicules et vélos ;
promouvoir la qualité du cadre de vie et la diversité des formes urbaines et architecturales.

Les moyens de la mixité sociale et fonctionnelle

1. L’article L. 101-2, 3° du Code de l’urbanisme pose comme principe général que l’action des collectivités publiques doit viser la diversité des fonctions urbaines et rurales et à la mixité sociale dans l’habitat.

www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043977681

2. On entend par mixité sociale ⁰⁵² la coexistence de différents milieux sociaux au sein d’une même immeuble, afin d’éviter « la spécialisation sociale de l’espace »⁰⁵³ en d’autres termes « la concentration des personnes défavorisées dans certains quartiers, et les difficultés qui en résultent ». Quant à la mixité fonctionnelle, elle peut être définie⁰⁵⁴ la coexistence de différentes fonctions urbaines dans les mêmes quartiers, propre à éviter, par exemple la désertification totale en fin de semaine de zones exclusivement dédiées aux activités de bureaux, ou encore l’accumulation en entrées de villes de zones commerciales disgracieuses.

3. C’est afin d’assurer le respect de cet objectif que l’article R. 151-37 comporte des dispositions précises :

« … le règlement peut :

1° Définir des règles permettant d’imposer une mixité des destinations ou sous-destinations au sein d’une construction ou d’une unité foncière ;

2° Définir, pour certaines destinations et sous-destinations, des majorations de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et la hauteur ;

3° Définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ;

4° Identifier et délimiter, dans le ou les documents graphiques, les quartiers, îlots et voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les règles spécifiques permettant d’atteindre cet objectif ;

5° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs situés dans les zones urbaines à l’intérieur desquels les constructions à usage d’habitation bénéficient d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 1° de l’article L. 151-28 ;

6° Délimiter, dans le ou les documents graphiques des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation bénéficie d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 2° de l’article L. 151-28 ;

7° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires, définis à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration du volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 151-28. »

4. Toujours afin de satisfaire au principe général de mixité, ces dispositions sont complétées à l’article L. 151-15 du Code de l’urbanisme qui autorise la collectivité à imposer, sur un secteur délimité, la création d’un certain pourcentage de logements sociaux. Ce sont les secteurs de mixité sociale. Une possibilité de dérogation strictement encadrée figure à l’article L. 152-6° du Code de l’urbanisme.

– Servitudes de mixité sociale pour le logement. – Les PLU peuvent « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale » (C. urb., art. L. 151-15).

Sur ce fondement, de nombreux PLU instituent des servitudes dites de mixité sociale, à l’image du PLU :

– de Paris, le premier, qui impose, à date, que tout projet de construction neuve, de restructuration lourde ou de changement de destination entrant dans le champ d’application des autorisations d’urbanisme (permis de construire ou déclaration préalable) comportant plus de 800 m² de surface de plancher d’habitation doit prévoir d’affecter :

au logement locatif social⁰⁵⁵ au moins 30 % de la surface de plancher destinée à l’habitation, en zone déficitaire en logement social ;
au logement locatif social ou intermédiaire⁰⁵⁶, au moins 30 % de la surface de plancher destinée à l’habitation, en zone non déficitaire en logement social, étant ici précisé qu’il est possible de panacher logement social et intermédiaire dans cette hypothèse ;
de Rennes Métropole, qui impose, dans sa version en date de décembre 2022, la réalisation de logements locatifs sociaux (PLUS-PLAI) et/ou de produits en accession sociale (OFS/BRS) pour toute construction nouvelle d’immeuble à destination « Logement et hébergement à vocation commerciale, sauf aux structures pour personnes handicapées », et à l’exception des immeubles en sous-destination « hébergement à vocation sociale », dans les proportions suivantes :

– De l’Eurométropole de Strasbourg, qui admet, dans les secteurs de mixité sociale, tous les programmes créant des logements, à l’exception de ceux destinés à un hébergement temporaire ou aux logements de fonction, à condition de produire un pourcentage de logement locatif social dans les conditions définies dans le tableau ci-dessous :

– De Marseille Provence, qui impose, dans les secteurs de mixité sociale, en cas de réalisation d’un programme de logements, qu’un pourcentage minimal de ce programme soit affecté à des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation. Le pourcentage est précisé pour chaque secteur de mixité sociale.

Les servitudes de mixité sociale légales, instituées par le Code de l’urbanisme notamment pour les communes carencées au titre de la loi SRU, visent également cette notion de « logements » sans la définir.

La distinction entre hébergement et logement, notamment pour les PLU anciens, reste opérante pour déterminer le champ d’application de la servitude de mixité sociale.

Pour les PLU modernisés, il s’agira principalement de se référer à la sous-destination de la structure. Par conséquent, le Coliving, par exemple, ne sera pas soumis au respect d’une éventuelle servitude de mixité sociale instituée par un PLU dès lors que la structure pourra être qualifiée d’Hébergement au sens des destinations.

À ce propos, on relèvera qu’un récent arrêt du Conseil d’État⁰⁵⁷ a pu considérer, à propos d’une résidence-services au sens du Code de la construction et de l’habitation destinée aux seniors et plus ou moins imbriquée dans un EHPAD, qu’elle relevait d’une vocation d’hébergement et non de logement pour l’application de la servitude de mixité sociale issue du PLU ancien en question. Par conséquent, la servitude de mixité sociale issue du PLU ne lui était pas applicable. Selon nous, cette analyse n’est pas transposable à l’ensemble des résidences-services compte-tenu, d’une part, du fait qu’il s’agissait d’un PLU ancien et, d’autre part, des spécificités du cas d’espèce qui auraient pu rendre difficile l’application d’une servitude mixité sociale dans un établissement imbriqué à un EHPAD. Cette décision doit donc être maniée avec prudence et ne peut servir de réponse systématique, d’autant plus que de nombreux produits développés sous l’appellation Coliving s’apparentent, en réalité, à une offre de logement renouvelée grâce à un accès à des espaces déportés et des services mutualisés.

Cette question est donc également sujette à interprétation et une clarification mériterait d’être apportée sur ce point par les pouvoirs publics. Le cas échéant, une modification des conditions d’application de la servitude de mixité sociale à ces offres de logements particulières serait de nature à permettre leur mise en œuvre de manière efficiente.

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Extrait du PLU de l'Eurométropole de Strasbourg

– Servitudes de taille minimales des logements. – Les documents graphiques du règlement peuvent délimiter les secteurs où les programmes de logement devront comporter une proportion de logements d’une taille minimale en précisant cette taille minimale. Ces servitudes sont réglementées par les dispositions des articles L. 151-14 et R. 151-38, 2° du Code de l’urbanisme.

À titre d’exemple, le PLUI de Plaine Commune délimite dans les zones urbaines, des secteurs dans lesquels les programmes destinés au logement comprennent une certaine proportion de logements d’une taille minimale, dans les conditions suivantes :

« Dans les zones UM, UMT et UMD :

les opérations créant de 1 à 5 logements comportent au minimum 50 % de logements dont la surface de plancher est supérieure à 50 m² ;
les opérations créant de 6 à 20 logements comportent au minimum 60 % de logements dont la surface de plancher est supérieure à 60 m² ;
les opérations créant plus de 20 logements comportent au minimum 70% de logements dont la surface de plancher est supérieure à 60 m² ; (…) ».

Pareillement, dans le PLUI de l’Eurométropole de Strasbourg, il est institué des secteurs de taille de logements, dans lesquels tous les programmes créant des logements, à l’exception de ceux destinés à un hébergement temporaire ou aux logements de fonction, sont admis à condition de répondre aux critères ci-après :

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– Majorer les volumes constructibles pour les logements. – Les documents graphiques du règlement peuvent délimiter des secteurs dans les zones urbaines ou à urbaniser dans lesquels :

les constructions à usage d’habitation vont pouvoir bénéficier d’une majoration de leur volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur⁰⁵⁸ ;
la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration de volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur⁰⁵⁹ ;
la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires au sens de l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration de volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur⁰⁶⁰.

– Différencier les règles entre rez-de-chaussée et étages. – Toujours dans le même objectif, le règlement peut « définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions.⁰⁶¹ La possibilité d’imposer une hauteur supérieure au rez-de-chaussée (lorsqu’il est réservé à certaines destinations) permettra de muter s’il est envisagé de réaffecter les commerces du rez-de-chaussée à des logements et inversement.

À titre d’exemple, le PLUi de l’Eurométropole de Strasbourg interdit, dans une zone, l’hébergement hôtelier et touristique en rez-de-chaussée.

– Densité des constructions. – Les auteurs du PLU peuvent imposer dans le règlement une « densité minimale de constructions ».⁰⁶² Notamment au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés.

Densité volumétrique minimale

Un porteur de projet peut souhaiter construire un immeuble de 15 mètres de hauteur alors qu’il pourrait édifier 5 mètres de plus en application du règlement. Il ne peut pas être contraint à faire plus sauf dans le cas où une densité minimale est définie (C. urb., art. R. 151-39, al. 1) et qui pourrait également être combinée avec une emprise minimale et une règle d’implantation par rapport à la voirie. Rappelons que ces règles doivent être motivées et justifiées dans le rapport de présentation (C. urb., art. R. 151-39) ainsi que dans les secteurs à proximité des transports collectifs (C. urb., art. L. 151-26).

– Dispositifs concernant la volumétrie et l’implantation des constructions. – Le règlement peut prévoir des règles de hauteur et d’emprises maximales : soit en exprimant une norme absolue sous une forme métrique soit en adaptant introduisant des critères qualitatifs ou alternatifs :

définir de façon qualitative un résultat à atteindre, dès lors que le résultat attendu est exprimé de façon précise et vérifiable (art. R. 151-12) ;
être assorties de règles alternatives qui permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières, notamment pour satisfaire à une insertion dans le contexte, en lien avec les bâtiments contigus (art. R. 151-13 et R. 151-41).

Les règles peuvent être fixées à l’échelle d’une zone, d’un secteur, d’un quartier ou d’une rue.

– Majoration du volume constructible. – La réalisation de programmes comportant des logements locatifs sociaux (au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation) bénéficie d’une majoration de leur volume constructible (règles de gabarit, hauteur et emprise au sol). Les secteurs sont déterminés dans le PLU afin de favoriser la création de logements sociaux dans le tissu urbain existant.

Cette majoration peut être différente selon les secteurs envisagés, sans pouvoir excéder un seuil de 50 %⁰⁶³ et de 20 % sur un immeuble protégé. La majoration ne peut pas être supérieure au rapport existant entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération⁰⁶⁴.

Ces majorations doivent respecter les autres règles établies par le règlement et notamment les servitudes d’utilité publique visées à l’article L. 151-43 du code.⁰⁶⁵

En ce qui concerne les logements intermédiaires, cette même possibilité existe également. Sur le même principe la majoration fixée pour chaque secteur ne peut excéder 30 %.

– La question du stationnement. – La question du stationnement en ville est présentée de plus en plus souvent comme un problème insoluble. Si par principe le règlement doit prévoir des obligations suffisantes pour le stationnement des véhicules des habitants, la pratique démontre que les besoins en la matière varient essentiellement en fonction du niveau de desserte des secteurs par les transports publics. C’est ce qui explique que lorsque ce niveau est estimé suffisant l’obligation de réalisation d’emplacements de stationnement soit réduite et puisse parfois ne pas être imposée⁰⁶⁶ pour la construction :

de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État ;
de logements locatifs intermédiaires mentionnés à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation ;
d’établissements assurant l’hébergement des personnes âgées mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles ;
de résidences universitaires mentionnées à l’article L. 631-12 du Code de la construction et de l’habitation.

En matière de production de logements, des exigences élevées en termes de stationnement peuvent être en conflit avec un objectif de maîtrise des coûts de production. Toutefois, lorsque le règlement impose la réalisation d’aires de stationnement, il peut minorer ces obligations quand les projets comportent plusieurs destinations ou sous-destinations permettant la mutualisation de tout ou partie des aires de stationnement.

Favoriser la qualité environnementale des projets

Afin d’inciter les maîtres d’ouvrage et promouvoir les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale, énergétique ou qui sont à énergie positive, l’article L. 151-28-3° du Code de l’urbanisme dans sa version issue de la loi n^o 2015-992 du 17 août 2015 dite « loi de transition énergétique pour la croissance verte ou TEPCV », offre la possibilité d’obtenir une majoration des droits à construire, mais pas à n’importe quelles conditions :

Dans toutes les zones, il est possible :

d’imposer une part minimale de surface non imperméabilisée ou éco-aménageable afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en ville (art. L. 151-22) ;
d’identifier les éléments de paysage, les sites et les secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques, en définissant les moyens pour y parvenir (art. L. 151-23) ;
d’identifier et de localiser les espaces boisés à préserver (art. L. 113-1 et s.) ;
de fixer des règles pour les clôtures ne relevant pas de l’activité agricole (art. R. 151-41 et 43).

Dans les zones urbaines, les rédacteurs de PLU peuvent :

rendre inconstructibles les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques (art. L. 151-23) ;
délimiter les zones relatives à l’assainissement collectif et non collectif, et aux eaux pluviales (art. L. 151-24).

Dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le PLU peut déterminer un transfert des possibilités de construire sur d’autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone en y transférant les droits à construire (art. L. 151-25).

Pour tendre vers cet objectif, le règlement peut fixer des obligations en matière de performance énergétiques et environnementales et prévoir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions pour prendre en compte les risques d’inondation et de submersion.

Le règlement peut donc autoriser à l’intérieur des zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit pouvant être modulé mais sans excéder 30 %, pour les constructions faisant preuve d’exemplarité énergétique ou environnementale ou qui sont à énergie positive.

À titre d’exemple, le PLUI de Plaine Commune permet une majoration de la hauteur maximale de la construction au-delà de la règle écrite ou graphique, à raison d’un niveau supplémentaire. Ce niveau supplémentaire :

n’excède pas 75 % de la surface de toiture de la construction ;
est implanté en recul de 3 mètres minimum par rapport au nu général de la façade ;
peut être conçu sous la forme de maisons sur les toits ou de logements en duplex ;
ne peut avoir pour effet une majoration de la surface de plancher totale de la construction supérieure à 10 %.

– Une sur-majoration est possible. – Dans le cas de projets présentant un intérêt public au regard de la qualité, de l’innovation ou de la création architecturale dans une limite de 5 %. La majoration peut donc atteindre 35 % pour les constructions vertes et 55 % pour les logements sociaux. Elle est également applicable pour les logements intermédiaires.

Exemplarité environnementale et énergétique : Quelle application en pratique ?

La construction doit faire preuve d’exemplarité environnementale :

Quantité d’émissions de gaz à effet de serre au cours de l’ensemble du cycle de vie de la construction inférieure à un seuil exprimé en kilogrammes d’équivalent dioxyde de carbone par mètre carré (indicateurs publiés sur le site du ministère de la construction)
Respecter deux critères parmi ces trois :

La construction doit faire preuve d’exemplarité énergétique :

Sa consommation conventionnelle d’énergie pour le chauffage, le refroidissement, la production d’eau chaude sanitaire, l’éclairage et les auxiliaires de chauffage, de refroidissement, d’eau chaude sanitaire et de ventilation est inférieure de 20 % (pour les bâtiments à usage de logements) au seuil réglementaire calculé par un bureau d’études thermiques,
Le constructeur doit joindre une attestation au dépôt de sa demande de permis de construire.

La construction est à énergie positive :

– Elle vise l’atteinte d’un équilibre entre sa consommation d’énergie non renouvelable et sa production d’énergie renouvelable injectée dans le réseau, dont le bilan énergétique est inférieur au bilan énergétique maximal correspondant au niveau de performance “Énergie 3” (défini par le Ministère chargé de la construction dans le document “référentiel Énergie-Carbone” pour les bâtiments neufs ».

Créer des emplacements réservés à la construction de logements

– Vocation et réglementation. – La vocation de cette servitude est de préserver une emprise portant sur un ou plusieurs terrains déterminés dans le PLU en vue de favoriser la mixité sociale.

Ces emplacements sont réglementés par les dispositions des articles L. 151-41, 4° et R. 151-38, 1° du Code de l’urbanisme. Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués, dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit. Les documents graphiques les délimitent en précisant la nature des programmes.

– Pour quels bénéficiaires ? – Les dispositions de l’article L. 152-2 du Code de l’urbanisme, prévoient que le bénéficiaire d’un emplacement réservé est une collectivité publique (État, région, département, commune, établissement public de coopération intercommunale) ou un service public (établissement public ou personne privée titulaire d’une délégation, société d’économie mixte…). Il doit être précisé qu’il ne peut y avoir qu’un seul bénéficiaire par emplacement réservé.

– Intérêt. – La visualisation par les documents graphiques permet d’appréhender de manière plus fine, les portions de territoires ou simples unités foncières qui seraient disponibles pour développer une offre de logements sociaux, tout en étant pas réservé uniquement à ce type de logements. Cette approche peut être mise en œuvre également pour tous les types de logement (mais toujours sous un prisme de mixité sociale) qui feraient défaut dans la commune. Il peut s’agir de logements pour étudiants, pour des actifs saisonniers ou même pour des logements locatifs du secteur libre si la commune compte déjà au contraire de nombreux logements sociaux.

Il est donc possible de constituer des réserves foncières et de conserver la disponibilité des emprises nécessaires pour la mise en œuvre des programmes. Dans ces zones, les rédacteurs du PLU pourront alors imposer des contraintes précises comme un pourcentage minimum de surface de plancher destiné à la réalisation des types de logements prévus ou un nombre minimum de logements à construire, en spécifiant si nécessaire les catégories de logements concernées.

Les propriétés concernées deviennent ainsi inconstructibles pour la réalisation d’un autre objet que celui fixé par cette réserve (sauf pour des ouvrages à caractère précaire).

– Conséquences pour le propriétaire. – Les dispositions de l’article L. 152-2 du Code de l’urbanisme confère, aux propriétaires concernés par un emplacement réservé, la possibilité de faire valoir leur droit de délaissement afin de mettre les bénéficiaires en demeure d’acquérir le terrain ou de lever la réserve. Il peut donc, dès que le PLU est rendu opposable, exiger de la collectivité publique ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

Si la collectivité ne se rend pas acquéreur du bien, les limitations au droit de construire et la réserve ne lui sont plus opposables.

– Contrôle. – Le Conseil d’État a une conception large des pouvoirs des auteurs du PLU en ce qui concerne la définition du programme de logements à réaliser sur un emplacement réservé (le propriétaire pouvant alors demander l’acquisition par la commune par la voie du délaissement).

La cour d’appel de Marseille, dans un arrêt du 2 juillet 2015⁰⁶⁷ a considéré que la création d’emplacements réservés pour la réalisation de programmes de logements « dans le respect des objectifs de mixité sociale » n’implique pas que le programme de logements justifiant la mise en place de l’emplacement réservé mette lui-même en œuvre une démarche de mixité et qu’il pouvait s’inscrire dans une politique plus large dont il constitue l’un des éléments (le fait que ce programme se composait de 100 % de logements sociaux ne constituait pas une violation des dispositions de l’ancien article L. 123-2, aujourd’hui article L. 151-41 du Code de l’urbanisme), dès lors que la politique globale de la commune répondait bien à un objectif de mixité sociale.

La cour d’appel de Lyon dans un arrêt du 19 novembre 2019⁰⁶⁸ a considéré que les secteurs ainsi réservés ne pouvaient être destinés à accueillir exclusivement des actifs (logements pour le personnel saisonnier travaillant dans la station de ski). Il n’est ainsi pas possible de délimiter une seule catégorie de personnes puisque cela serait contraire aux objectifs de mixité sociale.

User à bon escient des possibilités d’adaptations mineures et de dérogations

Les règles du plan local d’urbanisme sont souvent qualifiées de trop rigides pour permettre de s’adapter avec souplesse aux différentes contraintes.

– Adaptations mineures. – Les dispositions de l’article L. 152-3, 1° du Code de l’urbanisme permettent de procéder à des adaptations mineures lorsqu’elles sont rendues nécessaires par :

la nature du sol ;
la configuration des parcelles ;
ou le caractère des constructions avoisinantes.

Lors de l’instruction d’un permis de construire, l’administration doit vérifier si le projet qui lui est soumis ne méconnaît pas certaines dispositions du PLU et a l’obligation de vérifier s’il n’y a pas lieu d’apporter à ces règles des adaptations mineures, même lorsque le pétitionnaire n’en a pas fait la demande.

Il ne s’agit que d’adaptations mineures afin de conférer une marge de souplesse dans l’application de la règle.

– Dérogations. – Les règles et servitudes du PLU peuvent également faire l’objet de dérogations. Concernant le logement, certaines dérogations nous intéressent plus particulièrement :

Végétalisation des façades et toitures – article L. 152-5-1 du Code de l’urbanisme L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire et prendre la décision sur une déclaration préalable peut, par décision motivée, dans des limites fixées par un décret en Conseil d’État, déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à la hauteur et à l’aspect extérieur des constructions afin d’autoriser l’installation de dispositifs de végétalisation des façades et des toitures en zones urbaines et à urbaniser.
Exemplarité environnementale de la construction – article L. 152-5-2 du Code de l’urbanisme En tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou prendre la décision sur une déclaration préalable peut autoriser les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale à déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à la hauteur, afin d’éviter d’introduire une limitation du nombre d’étages par rapport à un autre type de construction. Un décret en Conseil d’État définit les exigences auxquelles doit satisfaire une telle construction.
Constructions en zones tendues – article L. 152-6 du Code de l’urbanisme Dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l’article 232 du Code général des impôts et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue au dernier alinéa du II de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation et dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme au sens de l’article L. 312-3 du présent code, des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu peuvent être autorisées , dans les conditions et selon les modalités définies au présent article.

En tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation , l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut :

1° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles relatives au gabarit et à la densité pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation à dépasser la hauteur maximale prévue par le règlement, sans pouvoir dépasser la hauteur de la construction contiguë existante calculée à son faîtage et sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant ;

2° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logement ou un agrandissement de la surface de logement. Si le projet est contigu à une autre construction, elle peut également déroger aux règles de gabarit pour autoriser la surélévation à dépasser la hauteur maximale dans les conditions et limites fixées au 1° ;

3° Déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement et, dès lors que la commune ne fait pas l’objet d’un arrêté au titre de l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation, aux règles adoptées en application de l’article L. 151-15 du présent code, pour autoriser la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant ;

4° Déroger en tout ou partie aux obligations de création d’aires de stationnement applicables aux logements lorsque le projet de construction de logements est situé à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport public guidé ou de transport collectif en site propre, en tenant compte de la qualité de la desserte, de la densité urbaine ou des besoins propres au projet au regard des capacités de stationnement existantes à proximité ;

5° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État, pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation, sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant ;

6° Autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres. Cette dérogation supplémentaire ne peut concourir à excéder 50 % de dépassement au total.

Les projets soumis à autorisation de construire bénéficiant d’une dérogation accordée en application du présent article et dont la réalisation présente un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l’innovation ou de la création architecturales peuvent obtenir une dérogation supplémentaire aux règles relatives au gabarit et à la surface constructible. L’autorité compétente pour délivrer l’autorisation de construire peut, par décision motivée, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture mentionnée à l’article L. 611-2 du Code du patrimoine, accorder cette dérogation supplémentaire, dans la limite de 5 %.

Constructions ou travaux sur une friche – article L. 152-6-2 du Code de l’urbanisme Les projets de construction ou de travaux réalisés sur une friche au sens de l’article L. 111-26 peuvent être autorisés, par décision motivée de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme, à déroger aux règles relatives au gabarit, dans la limite d’une majoration de 30 % de ces règles, et aux obligations en matière de stationnement, lorsque ces constructions ou travaux visent à permettre le réemploi de ladite friche.
Opérations de revitalisation du territoire – article L. 152-6-2 du Code de l’urbanisme Dans le périmètre des secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire, délimités en application de l’article L. 303-2 du Code de la construction et de l’habitation, des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu peuvent être autorisées, dans les conditions et selon les modalités définies au présent article, pour contribuer à la revitalisation du territoire, faciliter le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées et lutter contre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

En tenant compte de la nature du projet, de la zone d’implantation, de son intégration harmonieuse dans le tissu urbain existant, de la contribution à la revitalisation de la zone concernée et à la lutte contre la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers et dans le respect des objectifs de mixité sociale, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, dans les zones urbaines, par décision motivée :

1° Déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives ;

2° Déroger aux règles relatives au gabarit et à la densité, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit et de la densité prévus dans le document d’urbanisme

3° Déroger aux obligations en matière de stationnement, en tenant compte de la qualité et des modes de desserte, de la densité urbaine ou des besoins propres du projet au regard des capacités de stationnement existantes à proximité ;

4° Autoriser une destination non autorisée par le document d’urbanisme, dès lors qu’elle contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné ;

5° Autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres. Cette dérogation supplémentaire ne peut concourir à excéder 50 % de dépassement au total.

Les dispositions du présent article ne sont pas cumulables avec celles prévues aux articles L. 152-6 et L. 152-6-2 du présent code.

– Flexibilité et source d’insécurité juridique. – Ce qui est dérogatoire relève a priori de l’exception. Cependant le champ ouvrant droit à dérogation s’est multiplié ces dernières années. Les motifs pris pour valider ces dérogations sont tous légitimes et sérieux et les bonus de constructibilité qui peuvent être accordés ainsi que l’allègement de certaines contraintes répondent également à une attente légitime.

Le mode de fonctionnement de ces dérogations est plus aléatoire puisqu’elles peuvent être autorisés, en tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation et souvent « dans le respect d’un objectif de mixité sociale ».

Ainsi que l’analyse fort justement, M^me Noguellou⁰⁶⁹ : « L’autre série de questions porte sur l’incidence de ces dérogations sur la règle d’urbanisme et plus précisément sur la manière de concevoir et d’appliquer les plans locaux d’urbanisme. Il n’est jamais satisfaisant qu’une règle doive être contournée, quelles qu’en soient les raisons. Les dérogations offrent des flexibilités pour répondre à des objectifs d’intérêt général, mais elles sont aussi sources d’insécurité juridique pour les opérateurs. Elles illustrent surtout le fait que la règle d’urbanisme est sans doute devenue trop complexe, trop uniforme et trop rigide pour répondre aux besoins d’une planification moderne de l’usage des sols ».