– Le cas français pointé du doigt. – À quelques années d'intervalle, deux rapports institutionnels, l'un émanant du Conseil des prélèvements obligatoires, l'autre de l'OCDE, ont abouti à un constat d'échec sur l'efficacité de la fiscalité des revenus fonciers en matière de réponse aux besoins de logements. Et finalement, les pouvoirs publics eux-mêmes n'arrivent-ils pas au même constat, qui les amène à juxtaposer au régime de droit commun des dérogations qualifiées de temporaires, mais sans cesse renouvelées1407 ? On a reproché à juste titre à ces régimes dérogatoires, qui se suivent et se ressemblent, de créer des tendances inflationnistes1408. De notre point de vue, on peut aussi discerner, dans cette succession ininterrompue de dérogations au régime normal d'imposition des revenus fonciers, à la fois un aveu d'inefficacité et le signe d'une prise de conscience croissante : celle de la nécessité d'une réforme.
Approche critique du régime actuel d'imposition des revenus fonciers
Approche critique du régime actuel d'imposition des revenus fonciers
Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
Fiscalité des revenus fonciers : deux rapports pour un constat d'échec
1. Il y a cinq ans : alerte sur le régime fiscal français des revenus immobiliers. Dans son rapport daté de janvier 2018, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) s'intéressait aux prélèvements obligatoires sur le capital des ménages. Il y constatait une hausse du niveau de ces prélèvements au cours de la dernière décennie, parallèle à la hausse du patrimoine détenu, mais plus importante que chez nos voisins européens ; hausse qui pour autant peinait à freiner la dynamique de concentration des patrimoines.
On peut consulter ici la version intégrale du rapport du CPO de janvier 2018 :
Le CPO s'inquiétait, dès cette époque, de ce qu'il considérait comme un manque d'unité de la fiscalité française sur les revenus locatifs, celle-ci étant la seule à distinguer location nue et location meublée (du fait du caractère d'activité commerciale qu'elle assigne à cette dernière) et, avec celle du Luxembourg, la seule à permettre (dans le régime de location meublée) l'imposition de la plus-value sans réintégration des amortissements pratiqués en cours de détention.
Il en redoutait un risque de siphonnage progressif du marché de la location nue par celui de la location meublée, en raison du pouvoir d'attractivité majeur que présente le régime fiscal de la seconde par rapport à celui de la première, ainsi que nous avons voulu succinctement le souligner dans la rubrique précédente.
1.1 – Le rapport mentionnait en effet que « l'impact sera, à l'avenir, d'autant plus important qu'un nombre croissant de contribuables optent pour ce régime (+ 11 % par an en moyenne entre 2009 et 2013, soit 475 411 foyers fiscaux concernés à cette date), le passage d'un régime de location nue à un régime de location meublée ne posant pas de difficulté ». Il est un fait que la transformation d'une location nue en location meublée est une démarche libre administrativement : le changement de destination du logement étant seulement subordonné à des conditions de droit privé, à savoir l'acceptation du locataire, soit en cours, soit au moment du renouvellement du bail.
1.2 – Chacun assiste en effet à l'intensification de la lutte que mènent désormais de plus en plus de grandes agglomérations (et au regret qu'ont d'autres collectivités de ne pouvoir rejoindre le combat, faute de taille critique)1409 contre le développement jugé viral de la location meublée de courte durée : laquelle est désignée comme coupable d'une concurrence déloyale à l'encontre des établissements professionnels d'hébergement, mais aussi et surtout comme responsable d'une diminution de l'offre de logements pérennes au cœur des centres-villes.
Or, n'est-ce pas la voix de Bossuet qui nous murmure alors que « Dieu se rit des hommes qui pleurent les conséquences dont ils chérissent les causes » ? Est-il étonnant qu'un paradis juridique et fiscal attire plus de candidats qu'un camp de prisonniers cerclé du barbelé des revenus fonciers ? Et vouloir borner le périmètre du déversoir ne sera qu'une réaction sans fin si le robinet d'alimentation est toujours grand ouvert.
1.3 – Sachant que pour autant, nous le verrons plus loin, nos conclusions seront sensiblement différentes sur ce point de celles du CPO, lesquelles consisteraient à plaider pour une suppression du régime dérogatoire de la location meublée, et son alignement intégral sur celui de la location nue. Si nous partageons le constat qu'évidemment, par simple loi physique, la différence de niveau crée nécessairement le mouvement de siphon, nous pensons que loin d'assécher le flux incitatif, il faut au contraire combler l'écart en le répartissant mieux, et s'en inspirer au contraire pour rapatrier massivement les investisseurs vers la création de surfaces de logement.
2. Analyse à l'échelle internationale. Ces domaines d'intervention sont si sensibles au regard de la crise sociale et environnementale du logement que nous partageons volontiers l'appel à la prudence du rapport émis par l'OCDE (pourtant peu suspect par ailleurs de « ménagement fiscal ») en juillet 2022, quand il avertit que « les réformes de la fiscalité immobilière peuvent avoir un impact important sur le prix des logements, entraînant des effets potentiellement significatifs en termes de répartition du patrimoine et des conséquences financières et économiques à plus grande échelle. Une mise en œuvre progressive des réformes peut aider à empêcher des chocs macroéconomiques négatifs tout en atténuant leurs effets délétères sur certaines catégories d'individus, du moins à court terme (...). Les pouvoirs publics qui envisagent d'engager des réformes de la fiscalité immobilière devraient aussi tenir compte de l'évolution de l'environnement macroéconomique, et notamment des variations des taux d'intérêt et de leur impact potentiel sur le marché du logement et sur les ménages ».
2.1 – Ce rapport constate que tous les pays membres de l'OCDE prélèvent des impôts périodiques sur la propriété immobilière. Les propriétaires de biens mis en location sont imposés sur leurs revenus locatifs. Il est par ailleurs fréquent que les achats de logements soient soumis à des impôts sur les transactions immobilières, et les ventes de logements à des impôts sur les plus-values, même si bon nombre de pays exonèrent les plus-values générées par la vente de la résidence principale.
2.2 – Cependant, ce rapport positionne sa réflexion sur l'efficience des recettes fiscales vers l'optimisation du marché du logement : il constate que cette efficacité est souvent limitée par la façon dont ces taxes sont conçues. Par exemple, il cible des prélèvements d'impôts fonciers sur des biens dont la valeur cadastrale est obsolète, incitant les propriétaires à rester dans des logements plus faiblement valorisés, même s'ils ne correspondent plus à leurs besoins. Et le recours aux impôts sur les transactions immobilières (droits de mutation, TVA) est massif1410, malgré le fait qu'ils risquent d'entraver la mobilité résidentielle et professionnelle1411.
2.3 – Ce rapport constate également que les politiques fiscales peuvent servir à traiter des problématiques spécifiques au marché du logement, par exemple en réduisant l'empreinte carbone des logements, en encourageant une utilisation plus efficace des terrains et des logements, et en stimulant l'offre de logements abordables. Toutefois, ces politiques peuvent parfois être mal ciblées, voire contre-productives dans certaines circonstances. Ainsi, selon les rédacteurs du rapport, lorsque l'allégement fiscal vise à promouvoir l'accession à la propriété il peut parfois nourrir un effet inflationniste et contribuer à augmenter les prix des logements.
2.4 – Ciblage sur le cas français. Sur ce sujet justement des réductions et crédits d'impôt en faveur de l'investissement locatif, l'OCDE ne se prononce pas de manière générale, mais les exemples de dispositifs inefficaces pointés dans son rapport sont surtout français. Les programmes successifs de réductions d'impôt en faveur de l'investissement locatif, dont les caractéristiques et conditions ont été modifiées par quasiment tous les ministres du Logement depuis quarante ans, chacun gravant son nom dans une postérité toute relative sans jamais trouver la bonne formule, devraient selon les rapporteurs ne mériter que la suppression, au regard d'un coût budgétaire estimé par exemple à deux milliards d'euros pour 20211412.
– Un aveu. – Il semble clair que le régime de droit commun d'imposition de ces revenus constitue en réalité un repoussoir, inapte à appuyer la politique massive du logement dont aurait besoin notre pays depuis près d'un demi-siècle. Quant aux régimes dérogatoires successifs, ils présentent l'inconvénient de nourrir, chez le contribuable, un sentiment d'instabilité et d'imprévisibilité, là où l'intérêt général en termes de logement exigerait, au contraire, stabilité et prévisibilité1413.
– Un signe. – Ne doit-on pas y reconnaître encore la confession d'une prise de conscience1414 ? On ne peut traiter de la même manière les revenus d'un rentier, censé profiter passivement des fruits d'un patrimoine, et ceux d'un investisseur, conduisant un programme dynamique d'investissements sans lequel le logement objet de son investissement sera disqualifié et exclu du marché. Voilà qui rapproche l'activité de location de logements d'une forme d'entrepreunariat. Tout amène à conclure qu'un tel rapprochement pérenne et économe des deniers publics serait favorable tant à la stabilité qu'à l'amélioration du parc de logements en France.
– Une conclusion. – Dès lors, en lien avec les recommandations du rapport de l'OCDE, n'y aurait-il pas un réel intérêt à simplifier la norme fiscale, en supprimant l'empilage incertain et successif de dispositifs précaires et coûteux ? Selon les conclusions du même rapport, cela libérerait des marges importantes de dépenses publiques (pour rappel, une somme de deux milliards d'efforts budgétaires rien que pour l'année 2021), qui pourraient utilement être affectées à une refonte globale et pérenne du régime de droit commun. C'est bien là que résident les enjeux d'une réforme encore à venir.