Agir sur les destinations

– Le choix des destinations. – Les dispositions de l’article L. 151-9 alinéa 3 du Code de l’urbanisme autorisent les concepteurs du PLU à définir « en fonction des situations locales » différentes règles relatives à la destination et la nature des constructions autorisées. Il est donc possible d’imposer des conditions particulières et de favoriser la mixité fonctionnelle qui replace le logement dans un contexte plus global et favorise son adaptabilité.

Cette classification permet aux collectivités de préciser l’affectation des sols selon les principaux usages qui peuvent être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées. Selon le zonage qui a été prévu, il est possible d’interdire, de limiter les constructions selon la nature de leur activité et surtout de différencier, selon la catégorie de destinations, les règles qui seront alors applicables.⁰⁴⁵ Le règlement peut aussi soumettre à des conditions particulières les constructions selon leur destination ou sous-destinations.

Dans le PLU, la destination renvoie à ce pourquoi l’immeuble a été conçu. Le choix des destinations et sous-destinations autorisées ou autorisées sous conditions n’est en effet pas libre. Ces catégories sont fixées par l’article R. 151-27 du Code de l’urbanisme. Elles ont été précisées par un arrêté du 10 novembre 2016 modifié en 2020⁰⁴⁶ et 2023⁰⁴⁷.Les destinations de constructions sont :

À l’intérieur de ces destinations, il existe une segmentation plus précise également imposée par l’article R. 151-28 du Code de l’urbanisme :

Étant ici précisé que les auteurs du PLU ne peuvent ajouter des précisions qui aboutiraient « à une nouvelle division des destinations ou sous destinations ou à la création de catégories spécifiques »⁰⁴⁸.

À titre d’exemple, le rapport de présentation de la modification générale de 2016 du PLU de la ville de Paris explique ainsi les choix retenus⁰⁴⁹ :

« Le dispositif adopté maintient les deux secteurs distingués par le PLU pour réglementer les destinations – le secteur de protection de l’habitat (centre et ouest) et le secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi (nord, est et sud), dont la délimitation est conservée. Il convient en effet de poursuivre le rééquilibrage territorial de l’emploi, affirmé par le PADD comme une orientation capitale, afin d’inciter à une plus grande mixité des fonctions urbaines sur l’ensemble du territoire parisien. À cet effet et comme auparavant, des règles différentes régissent les destinations dans ces deux secteurs. Cependant, dans l’ensemble de la zone UG, les nouvelles dispositions favorisent davantage l’habitation pour satisfaire aux nouveaux objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de logement (et de logement social) et poursuivre, comme l’exige le PADD, la réduction des inégalités pour un Paris plus solidaire.

Les principes généraux qui ont guidé l’élaboration du nouveau dispositif sont les suivants :

– Cas du coliving . – Sous la dénomination « Coliving »⁰⁵⁰, ce sont en réalité deux produits d’investissement différents qui sont développés : d’une part, des offres purement commerciales et touristiques, qui ne sont rien d’autres que de la location meublée touristique sous forme collective et, d’autre part, des offres d’habitation d’un nouveau genre. Les premières sont soumises à la réglementation des meublés touristiques, de plus en plus contraignante, tandis que les secondes concentrent toute l’attention des praticiens et juristes compte-tenu de leur positionnement aux interstices du logement, de l’hébergement et de l’activité.

Entendu sous cet angle, le « Coliving » n’a pas de définition unique. Il recouvre une variété de produits, au sein desquels il est toutefois constant d’identifier la présence d’espaces privatifs et d’espaces communs, couplés à des services. La nature et le nombre des services, desquels dépendent en partie le public accueilli mais également la durée de l’occupation, varient ensuite en fonction de chaque projet. Les projets à la vocation commerciale la plus marquée (comme ceux comprenant des espaces privatifs meublés restreints et offrant des services para hôteliers rendant la location éligible à la TVA) tendent à n’être occupés que pour des courts ou moyen séjours ; tandis que des projets comprenant de plus grands logements mais se cantonnant à une mise à disposition d’espaces communs (tels qu’espaces de travail partagés), et donc à vocation moins servicielle, tendent à accueillir un public plus large, comme des familles, et y élisant domicile pour un temps long.

De ces réalités diverses résultent une difficile appropriation du(es) produit(s) par le droit de l’urbanisme notamment. Après quelques années de pratique, un double constat s’effectue : d’une part, les destinations et sous-destinations ne sont pas adaptées à ces nouveaux produits à la croisée des chemins de plusieurs catégories, et, d’autre part, l’absence de définition unique du concept réduit à néant la chance de pouvoir qualifier de manière uniforme le « Coliving ».

Les porteurs de projets, leurs conseils, et les services instructeurs doivent alors procéder à un exercice de qualification entre plusieurs destinations et sous-destinations. La destination « Habitation » est aujourd’hui le rattachement le plus évident, avec un enjeu de qualification entre « Logement et Hébergement » duquel dépend, notamment, l’application de la servitude de mixité sociale et les règles différenciantes en matière de réalisation d’aires de stationnement. La destination Commerces et activités, sous-destination « Autre hébergement touristiques ou activités de services » où s’effectue l’accueil d’une clientèle, est encore aujourd’hui revendiquée par certains opérateurs, même si les dernières réformes de la nomenclature des destinations et sous-destinations⁰⁵¹ tendent à condamner ce rattachement. En effet, la sous-destination « Hébergement hôtelier et touristique » disparaît au profit d’une dénomination « Hôtels, autres hébergements touristiques » au sein de laquelle « la sous-destination “autres hébergements touristiques” recouvre les constructions autres que les hôtels destinées à accueillir des touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et dans les parcs résidentiels de loisirs » tandis que la sous-destination « Activité de service avec accueil d’une clientèle » fait désormais mention à des services notamment médicaux.

– Le cas de la « préférence locale ». – La nomenclature des destinations et des sous-destinations est devenue un outil efficace pour limiter le développement des locations meublées touristiques, en particulier depuis 2020. Cette nomenclature apparaît toutefois insuffisante pour prendre en compte les difficultés rencontrées récemment par les zones touristiques attractives (territoires littoraux ou stations de montagne par exemple) en matière de logement, à savoir, la difficulté pour les résidents permanents de se loger à proximité de leur travail et de leurs centres d’intérêts, l’impossibilité de se reloger dans le même secteur, etc. compte-tenu de l’attractivité de ces zones, notamment depuis la crise du Covid, et la hausse significative des prix qui l’accompagne (L. Cormier, V. Vorms, « Logement : priorité aux résidents permanents ? Terra nova, 14 avril 2023). En effet, le PLU ne peut réserver des logements à une certaine catégories de personnes ni ne peut interdire tel ou tel type d’occupation pour privilégier une occupation à titre de résidence principale. Tout au plus peut-il obliger à la production et à la diversification de l’offre de logements (sociaux ou libres) sur son territoire au travers de « servitude de mixité sociale » ou de mixité fonctionnelle. L’article 2 de la proposition de loi visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue d’avril 2023 vise toutefois à permettre aux PLU de délimiter un secteur dans lequel, en cas de réalisation d’un programme de logements, les locaux sont exclusivement destinés à l’usage d’habitation au sens de l’article L. 631-7 du CCH et soumis dès lors aux règles posées par cet article. Dans ces secteurs, la location meublée touristique (plus précisément, le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile), qualifiée par ce texte comme un usage autre que d’habitation, ne serait donc pas permise. Le plan local de l’habitat (PLH) pourrait être un relai utile à l’effet de définir une stratégie à l’échelle du territoire sur ces questions, mais il n’a pas d’effet contraignant.