Le principe de proportionnalité

Rapport du 115e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2019

Confondu souvent avec le principe de subsidiarité, le principe de proportionnalité est visé à l'article 5, § 1 et notamment au § 4 TUE ainsi rédigé : « L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. » Avant de définir son champ d'application (B) et d'étudier son contrôle (C), il sera recherché son fondement (A).

Son fondement

Les traités constitutifs contiennent des traces de ce principe de proportionnalité dans plusieurs de leurs dispositions. L'ex-article 34 TCE (devenu 40 TFUE) relatif à la politique agricole commune délimite le pouvoir de la Communauté, et indique que : « L'organisation commune (…) doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l'article 33 ».

L'ex-article 30 (devenu 36 TFUE) prévoit que les dispositions des articles 28 (interdiction des restrictions à l'importation) et 29 (interdiction des restrictions à l'exportation) ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit lorsqu'elles sont justifiées par des motifs d'intérêt général. L'État membre pourra donc dans ce cas poser des interdictions ou restrictions à la libre circulation des marchandises, mais celles-ci ne doivent pas être représentatives d'une restriction déguisée dans le commerce. Elles doivent donc être proportionnelles.

La proportionnalité était également induite par la possibilité ouverte au Conseil de prendre les dispositions nécessaires pour réaliser un objectif de la Communauté sans que le traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet ^{1545731101329}.

La jurisprudence de la Cour de justice ^{1545731141170}développera ce principe en tant que principe fondamental du droit de l'Union et le déclarera opposable tant aux institutions de l'Union qu'aux États membres dans l'exercice du droit de l'Union.

Le traité de Maastricht consacrera définitivement ce principe à l'article 5 et prévoit également dans le domaine de la protection de l'environnement des mesures dérogatoires ou un soutien financier lorsqu'une mesure envisagée « implique des coûts disproportionnés pour les pouvoirs publics d'un État membre » ^{1545731211826}.

Le traité de Lisbonne définit le principe de proportionnalité à l'article 5, § 4 TFUE : « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

Les institutions peuvent décider la nature de l'acte en se fondant sur ce principe lorsque le traité est muet à ce sujet ^{1545731240744}.

Son champ d'application

Le principe de proportionnalité s'applique aussi bien aux compétences concurrentes qu'aux compétences exclusives, son existence étant antérieure à cette distinction.

Il s'applique également, ainsi qu'il a été précisé ci-avant, aux institutions, mais aussi aux États membres dans l'exercice de leurs fonctions d'exécution du droit de l'Union.

Contrôle de la proportionnalité

Le législateur européen doit choisir la mesure la plus appropriée. En cas d'excès, la mesure peut être annulée pour non-respect de la proportionnalité. Le Protocole additionnel n° 2 annexé aux traités de Maastricht et de Lisbonne sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fixe les règles de ce contrôle.

Dans le cadre du processus législatif, les projets doivent être motivés au regard du principe de proportionnalité, et pour ce, être accompagné d'une fiche d'évaluation de l'impact financier, du bilan coût-avantage ^{1545731262209}. Le législateur européen dispose à ce titre d'un pouvoir de libre appréciation. La Cour de justice ne pourra intervenir qu'en cas d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

La Cour contrôle les actes sur trois points : la nécessité de la mesure au regard de l'objectif poursuivi, le non-dépassement de ce qui est approprié, et le choix de la mesure la moins contraignante pour les administrés ou les opérateurs économiques.

Le juge analyse si le choix est basé sur des critères objectifs, et si les objectifs recherchés par la mesure adoptée justifient les conséquences économiques négatives ^{1545731283033}. Le contrôle du juge est encore plus strict en matière de protection des droits fondamentaux ^{1543613406262}.