Présentation

Présentation

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Aperçu statistique : Le nombre de communes françaises couvertes par un PLU (Source : Géoportail)

RNU : règlement national d’urbanisme – DU : document d’urbanisme – POS : plan d’occupation des sols – CC : carte communale.
comm1_fig1
Les communes françaises et leurs documents d'urbanisme

Présentation

Sources

Le régime juridique du PLU est fixé par les articles L. 151-1 et suivants et R. 151-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Il a été introduit par la loi Solidarité et renouvellement urbains (loi SRU) no 2000-1208 du 13 décembre 2000 en remplacement de l’ancien plan d’occupation des sols (POS), lui-même héritier de la loi d’orientation foncière (LOF) no 67-1253 du 30 décembre 1967. Face à l’évolution de la société et des politiques publiques depuis la loi SRU, un transfert des compétences au profit des intercommunalités qui englobent des bassins de vies plus importants a été généralisé et renforcé.
La réflexion s’élargissant vers un échelon plus vaste, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) no 2014-366 du 24 mars 2014 a mis en place une nouvelle organisation du document, afin de redonner du sens et de passer d’un urbanisme réglementaire à un urbanisme de projet. Deux décrets relatifs à la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme ont eu pour objet de clarifier et de mettre en cohérence les règles d’urbanisme afin d’en faciliter leur utilisation :
  • décret no 2015-1174 du 23 septembre 2015 (partie législative du Code de l’urbanisme – livre 1er) ;
  • décret no 2015-1783 du 28 décembre 2015 (partie réglementaire du Code de l’urbanisme – livre 1er).

Élaboration concertée

– Un processus démocratique. – Ainsi que nous l’avons déjà indiqué, la présente étude n’a pas pour objet de détailler le processus d’élaboration d’un PLU/PLUi. Nous souhaitons néanmoins insister sur l’importance, à nos yeux, essentielle, de la concertation dite « préalable » qui préside à l’élaboration de ces documents (comme aussi à celle des SCoT). Cette concertation s’inscrit dans le cadre de l’article 7 de la charte de l’environnement qui précise que toute personne a le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Elle mobilise donc les habitants, les associations locales et d’autres personnes concernées (C. urb., art. L. 103-2). L’objectif est que ces différents intervenants puissent agir sur la conception du document qui leur est soumis. Il s’agit de permettre à toutes les personnes intéressées de suivre l’évolution du projet, de débattre de l’opportunité de certains choix, des principales orientations du plan, et d’apporter des solutions alternatives.
– Association, consultation, concertation ne sont pas synonymes. – La concertation se distingue de l’association et des différentes consultations sur le projet de PLUi :
  • l’association permet à certains acteurs dits « associés » (et mentionnés aux articles L. 132-7, L. 132-9 et L. 132-10 du Code de l’urbanisme) de formuler des observations et propositions sur tout sujet entrant dans leur champ de compétence. Les modalités de l’association ne sont pas définies par le Code de l’urbanisme, et se traduisent le plus souvent par des réunions d’informations ou d’échanges, ou des réunions de travail plus ciblées sur un sujet en particulier ;
  • les consultations sont quant à elles interviennent soit de manière obligatoire, soit à la demande de la personne consultée. La consultation porte le plus souvent sur le projet de PLU/PLUi arrêté.
En revanche, la concertation préalable est une forme de participation du public à l’élaboration des plans (PLU/PLUi et SCoT) qui se situe en amont du processus d’élaboration du document, à un stade où celui-ci peut encore évoluer et qui a pour objectif d’offrir au public la possibilité d’influer réellement sur les choix de l’administration. Il convient de distinguer la procédure de concertation obligatoire, la procédure de concertation facultative (qui ne concerne que les projets de travaux ou d’aménagements soumis à permis de construire ou à permis d’aménager) et la concertation imposée par l’exercice d’un droit d’initiative (Code de l’environnement).
– Cas où la concertation est obligatoire. – La concertation obligatoire figurait initialement à l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme et, depuis 2016, elle est régie par les articles L. 103-2 et suivants de ce même code. En application des dispositions de l’article L. 103-2 du Code de l’urbanisme, la concertation est obligatoire à l’occasion de l’élaboration ou de la révision des PLU/PLUi (également du SCoT), la modification d’un PLU(i) lorsque celle-ci est soumise à évaluation environnementale, la mise en compatibilité du PLU(i) soumise à évaluation environnementale.
– Documents d’urbanisme concernés. – Initialement, la concertation « classique » du Code de l’urbanisme ne concernait que l’élaboration et la révision du SCoT et du PLU(i). De sorte que lorsqu’elles étaient soumises à évaluation environnementale, les autres procédures, notamment celles de modification et de mise en compatibilité de ces mêmes documents, relevaient de la concertation du Code de l’environnement. Dans un souci de cohérence, la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) du 7 décembre 2020 les a transférées dans le champ de la concertation du Code de l’urbanisme. Dans le cas d’une procédure d’élaboration ou d’évolution d’un document d’urbanisme, la concertation est organisée en même temps qu’est prescrite cette procédure (et parfois par le même acte).
– Modalités de la concertation. – Les modalités de mise en œuvre de la concertation sont librement définies par l’organe délibérant de la collectivité qui élabore le PLU. Elles doivent être suffisantes au regard de l’importance et des caractéristiques du projet et permettre au public pendant une durée suffisante d’accéder aux informations relatives au plan et de pouvoir formuler des observations et propositions qui seront enregistrées et conservées par l’autorité compétente. En pratique, les autorités organisatrices optent souvent pour une combinaison d’éléments tels que : publicité par voie d’affichage et/ou dans la presse et/ou sur internet, établissement d’un dossier, exposition, site internet, registre, permanence d’élus, réunions publiques… Elle doit être organisée en amont de l’arrêt du PLU et se poursuivre pendant toute la durée de l’élaboration du document jusqu’ à la décision arrêtant le projet.
Pour quelques exemples du déroulement d’une concertation préalable, on consultera avec profit le mémento Territoires Conseils no 17 publié par la Caisse des dépôts et consignations en septembre 2017, Démarches d’urbanisme : la concertation pour enrichir et fédérer :
http://www.banquedesterritoires.fr/demarches-durbanisme-la-concertation-pour-enrichir-et-federer
– Bilan de la concertation. – À l’issue de la concertation, l’autorité qui a défini les modalités et objectifs de la concertation en arrête le bilan qui devra être joint au dossier d’enquête publique. Une fois que le bilan de cette concertation est tiré et si, au vu de celui-ci, il est décidé de poursuivre l’approbation du document, le public sera – en principe – toutefois appelé à donner à nouveau son avis, à l’occasion d’une procédure de participation du public précédant la décision finale (enquête publique ou procédure de participation du public par voie électronique).
Cette concertation permet d’échapper à la concertation prévue par le Code de l’environnement et au droit d’initiative.

Champ d’application

– Un outil adapté aux diversités locales. – L’utilisation du plan local d’urbanisme se veut adaptée à toutes les diversités locales, aux opérations d’aménagement, aux enjeux urbains, paysagers et environnementaux afin d’apporter une réponse aux aspirations des habitants et favoriser leur cadre de vie et sa qualité.
– Une volonté d’extension à l’échelle intercommunale. – Relevant auparavant essentiellement de la compétence des communes, les évolutions législatives tendent à ce que l’élaboration du plan local d’urbanisme soit élargie. Cet objectif de l’État est dans la logique d’une réflexion sur l’aménagement à un autre échelon que la seule commune qui doit elle-même rendre compatible son évolution avec celles des communes avoisinantes, tout en essayant de préserver pour chacune leurs spécificités et la vision très précise de ce qu’un maire peut souhaiter pour sa ville.
– Une volonté d’ores et déjà mise en application. – De ce fait l’article L. 153-8 du Code de l’urbanisme précise que la procédure de son élaboration est menée par l’établissement public de coopération intercommunal (EPCI) compétent, et à titre subsidiaire par la commune, si celle-ci n’est pas membre d’un tel établissement029. Le Code général des collectivités territoriales a confié une compétence de plein droit aux :
  • établissements publics territoriaux créés au sein de la Métropole du Grand Paris (C. urb., art. L. 134-2) ;
  • métropoles (CGCT, art. L. 5217-2) :
  • métropole de Lyon,
  • métropole Aix-Marseille,
  • communautés urbaines (CGCT, art. L. 5215-20) ;
  • communautés d’agglomération (CGCT, art. L. 5216-5) ;
  • communautés de communes (CGCT, art. L. 5214-16).
– Un instrument à géométrie variable. – En France métropolitaine et dans les départements et régions d’outre-mer, les territoires couverts par des PLU sont variables. Certains EPCI vont ainsi ne regrouper que quelques communes tandis que d’autres en associeront plus d’une centaine. Le contexte géographique et économique des diverses communes étant également différent, la tenue d’un document d’urbanisme par commune est souvent un non-sens compte tenu de la technicité et du coût de son élaboration.

Composition

Il n’entre pas dans l’objet du présent rapport de procéder à une étude exhaustive de la hiérarchie des différentes normes d’urbanisme. C’est d’ailleurs une tâche ardue, ainsi qu’ont relevé à très juste titre Élise Carpentier et Rozen Noguellou dans un article disponible sur le site du Gridauh, dont le lecteur intéressé pourra prendre connaissance avec profit ci-après (La question de la hiérarchie des normes en droit de l’urbanisme, nécessaire simplification) :
https://www.gridauh.fr/sites/default/files/u440/Hi%C3%A9rarchie%20des%20normes.pdf
Nous nous bornerons à faire état des principes généraux gouvernant la cohérence, la compatibilité et l’opposabilité du PLU, un tableau récapitulatif étant consultable sur l’extension numérique du présent rapport.

Les documents opposables du PLU

Pour l’exécution de travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols et ouverture d’installations classées
Rapport de présentation Projet d’aménagement et de développement durable Orientations d’aménagement et de programmation OAP Règlement et documents graphiques Annexes
NON NON OUI OUI OUI
Il a une portée explicative. Possible de s’y référer pour interpréter les dispositions du règlementLe règlement doit toutefois être cohérent avec les orientations du PADDExigence de compatibilité (1)Exigence stricte de conformité Comportent des informations et des contraintes opposables indépendamment des prescriptions du règlement et des OAP (5)
Il peut fonder une décision de sursis à statuerPas de contradiction majeure entre la règle et l’exécutionInterdiction de toute différence entre la règle et l’exécution (3)Les servitudes d’utilité publique SUP limitent le droit de propriété. (6)
Un écart mineur peut être accepté (2)Même pour les projets sans travaux n’entraînant pas d’obligation de déposer une demande d’autorisation du droit des sols (4)
Sont toutefois inopposables :
* les règles faisant obstacle à l’utilisation d’une technique de construction durable sauf dans les secteurs protégés et les périmètres d’exclusion délimités par la commune ou l’EPCI
* les règles de de densité contraires aux dispositions du SCoT
(1) À défaut, l’autorisation serait illégalement délivrée
(2) Mais l’esprit des dispositions figurant dans l’OAP doit être respecté
(3) certains articles du règlement peuvent être plus ou moins nuancés et laisser une marge d’appréciation. Dans ce cas le juge devra prendre en compte la globalité de l’article concerné et la marge d’appréciation laissée
(4) travaux, constructions, changements de destination ou sous-destination
(5) elles peuvent donc aboutir à une limitation des droits à construire (protection du patrimoine, défense et sécurité, risques…).
(6) au profit de personnes publiques ou privées exerçant une activité d’intérêt général

Objectifs

– Le socle de la fabrication urbaine. – Tout PLU est un document réglementaire de planification, d’aménagement et d’utilisation des sols. Il doit traduire à l’échelle de la commune (PLU) ou du groupement de communes (PLUi), un projet d’aménagement et d’urbanisme. Lorsqu’il s’agit d’un plan local d’urbanisme intercommunal, il comprend obligatoirement un projet d’aménagement et de développement durable (PADD). Il a, dès lors, vocation à constituer le socle de la « fabrication urbaine », authentique projet urbain dépassant le cadre des communes pour celui des intercommunalités.
– La définition des objectifs. – La collectivité doit indiquer clairement les objectifs publics dans un souci de prévisibilité, de sécurité juridique et aussi d’acceptabilité des projets. L’objectif ultime et global doit rester celui de l’amélioration de la qualité urbaine, paysagère et architecturale. Le PLU et plus encore le PLUi sont donc les instruments directs de mise en œuvre d’objectifs politiques tels que :
  • les orientations établies aux échelles régionales et départementales ainsi qu’à celles du ScoT quand il existe ;
  • les grands principes du développement durable, la préservation du capital naturel et foncier ;
  • la réalisation d’un « vivre ensemble » harmonieux ;
  • la limitation des déplacements portant atteinte à la préservation de l’environnement et des équilibres écologiques ;
  • la préservation du patrimoine et du paysage ;
  • la production d’un cadre de vie de qualité ;
  • la santé et la sécurité de tous les habitants et des usagers.