L’urbanisme dérogatoire

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

Parce que jugées très ou trop complexes à réaliser et d’un équilibre financier incertain, les opérations de mutation d’immeubles en logements ne sont pas encore suffisamment significatives. C’est en ce sens que les pouvoirs publics, voulant encourager leur développement, ont tenté de lever les nombreuses contraintes s’y rapportant, en édictant des règles dérogatoires tant au droit de l’urbanisme (A) qu’à celui de la construction (B).

Les dérogations au droit de l’urbanisme

Le régime dérogatoire général, né de l’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement, est aujourd’hui codifié à l’article L. 152-6 du Code de l’urbanisme (I). L’article L. 152-6-4 prévoit quant à lui un régime dérogatoire propre aux opérations de revitalisation de territoire (ORT) (II).

Régime général des règles dérogatoires

Champ d’application territorial

Les dérogations au règlement du plan local d’urbanisme ne s’appliquent pas à l’ensemble du territoire. Le premier alinéa de l’article L. 152-6 prévoit qu’elles ne peuvent être accordées que pour des projets situés dans :⁹⁷⁹ :

les communes soumises à la taxe annuelle sur les logements vacants (zones tendues) ;
les communes de plus de 15 000 habitants à forte croissance démographique ;
les périmètres des Grandes opérations d’urbanisme (GOU).

Champ d’application matériel

Régime dérogatoire « ordinaire »

En application du 3° de l’article L. 152-6, dès lors qu’il est sollicité une autorisation pour effectuer une transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation, l’autorité compétente, sur demande du pétitionnaire, peut accorder des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme (ou du document en tenant lieu), sur les règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant⁹⁸⁰.

Par ailleurs, lorsque la commune concernée ne fait pas l’objet d’un arrêté de carence au titre des logements locatifs sociaux⁹⁸¹, il peut également être dérogé à la servitude de mixité sociale prévue à l’article L. 151-15 du Code de l’urbanisme.

Relevons enfin que l’article 112 de la loi n^o 2022-217 du 21 février 2022, dite « loi 3DS », a supprimé l’obligation pour l’autorité compétente de motiver sa décision. Cependant les dérogations accordées devront toujours l’être en tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation.

Régime dérogatoire « majoré »

En complément de cette majoration de 30 %, le 6° du même article ajoute deux bonus supplémentaires de constructibilité :

l’un de 15 % pour « les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres », dans la limite d’un plafond de 50 % de dépassement au total ;
l’autre de 5 % si le projet, qui bénéficie d’ores et déjà de la dérogation, présente en outre « un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l’innovation ou de la création architecturales ». À la différence des deux autres majorations, celle-ci doit être motivée et doit faire l’objet d’un avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture.

Règles propres aux ORT

Les opérations de revitalisation de territoires⁹⁸² ont fait leur entrée dans le corpus des règles dérogatoires prévu à l’article L. 152-6 du Code de l’urbanisme à l’occasion de la loi « Elan » de 2018. Depuis la loi « 3DS » du 21 février 2022, elles font désormais l’objet d’un dispositif propre codifié sous l’article L. 152-6-4 du même code, afin notamment de « faciliter le recyclage et la transformation des zones urbanisées ». Cet article contient les mêmes règles dérogatoires aux règles de densité et de gabarit dans la limite de 30 % ainsi que la majoration supplémentaire de 15 %. Il comporte également une possibilité de dérogation aux règles de stationnement. Mais surtout, cet article permet à l’autorité compétente d’autoriser une destination non prévue dans la zone urbaine du plan local d’urbanisme (ou du document en tenant lieu) dès lors que le projet « contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné ». Inversement, il ne peut être dérogé aux objectifs de mixité sociale. De même, les dérogations accordées devront être motivées.

Néanmoins, plusieurs commentateurs et praticiens s’interrogent les fondements des pareilles dérogations, et plus encore depuis que leur motivation n’est plus exprimée. Pourtant, ces mesures doivent avoir un effet « déclencheur » sur les opérations de mutation de l’existant en ce qu’elles permettent aux acteurs impliqués de compenser leur surcoût et les pertes de surfaces. D’ailleurs, le ministère lui-même invite à accorder ces dérogations dès lors que le projet présenté permet une bonne intégration architecturale et urbaine⁹⁸³. Restent alors à étudier les règles appartenant au droit de la construction.

Le régime du droit de la construction

– Un millefeuille de plus. – Basculer d’un usage tertiaire vers de l’habitation nécessite une adaptation du projet à de multiples normes de construction (normes d’incendie, d’accessibilité, d’isolation acoustique ou de performance énergétique, pour ne citer que les plus connues). Ces normes diffèrent d’un statut à l’autre, et certaines d’entre elles relèvent même de législations différentes et indépendantes, à l’instar de celle sur l’incendie⁹⁸⁴, obligeant l’usager et son conseil à passer sans cesse de la consultation d’un ensemble de textes à un ’autre. À vouloir trop bien protéger, notre législateur ne serait-il pas devenu lui-même pompier pyromane ?

L’apport de la loi Essoc : préserver le droit à l’innovation. L’ordonnance n^o 2020-71 du 29 janvier 2020 dite « Essoc II », entrée en vigueur le 1^er juillet 2021 a tenté d’éteindre l’incendie…Elle encourage le droit à l’innovation, né de la loi « Essoc »⁹⁸⁵, en le pérennisant par l’introduction de l’article L. 112-4 du Code de la construction et de l’habitation. Cet article repense différemment le respect des normes dans le processus de construction. Il permet en effet de mettre en œuvre toute solution technique adéquate pour tout projet de construction ou de rénovation, dès lors qu’elle respecte les objectifs généraux définis pour chacune d’entre elles ⁹⁸⁶.

Nous nous devons de saluer l’audace affichée par le législateur au travers de cette nouvelle approche du respect des normes de construction. Malheureusement à ce jour, le recours aux solutions innovantes et alternatives reste encore trop confidentiel. L’une des raisons en est que leur coût de mise en œuvre est plus élevé pour l’opérateur, grevant donc encore un peu plus son budget de réalisation.

Au-delà de ce principe du droit à l’innovation, les opérations de transformation en logement bénéficieront des règles dérogatoires prévues par le Code de l’urbanisme et pourront, voire devront, s’accompagner d’une surélévation. Il pourra alors être fait application des dispositions de l’article L. 112-13 du Code de la construction et de l’habitation. Sur ce sujet, nous renvoyons le lecteur aux développements propres à la surélévation⁹⁸⁷.

Si le législateur semble avoir pris la mesure des contraintes du droit public inhérentes à ces opérations de transformation et a tenté de les lever ou de les améliorer, par touches successives, tantôt par des règles dérogatoires, tantôt en encourageant l’innovation, à quelles restrictions du droit privé ces mutations se heurtent-elles ?