La loi SRU : en marche vers la mixité sociale et offre d’habitat diversifié

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023

– La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et renouvellement urbain – SRU. – Née avec le siècle, la loi SRU marque un tournant dans la prise en compte du logement par le droit de l’urbanisme. Son objectif est de recréer un équilibre social dans chaque territoire et de résorber la pénurie de logements sociaux. Quatre exigences ont présidé à son élaboration dans le sens d’une plus grande solidarité, l’encouragement au développement durable et le renforcement de la démocratie et de la décentralisation :

renforcer la cohérence des politiques urbaines et territoriales ;
conforter la politique de la ville ;
mettre en œuvre une politique de déplacement au service du développement durable ;
assurer une offre d’habitat diversifiée et de qualité.

La disposition-phare en matière de logement est sans conteste l’article 55 de la loi SRU. Ce texte assigne aux communes un minimum obligatoire de logements sociaux, assorti d’un suivi rapproché et d’un ensemble de sanctions.

La définition de l’objectif

– L’objectif-cible du parc social. – Revalorisant le logement locatif social et ses opérateurs, son article 55⁰¹⁶ fait de la mixité sociale un objectif national et impose à⁰¹⁷ ce titre à de nombreuses communes de disposer d’un minimum de logements sociaux au terme d’une période donnée. Cet objectif-cible est calculé proportionnellement au nombre de résidences principales dans la commune (parc résidentiel). Converti en un pourcentage, le résultat de ce calcul proportionnel est usuellement appelé « taux » ou « quota » SRU. L’objectif final est donc déterminé en termes de stock. Mais la loi SRU va bien au-delà de cette simple indication. Elle inaugure un suivi inédit par l’État de la production de logements sociaux, dont on peut comprendre qu’il ait parfois été mal vécu par les élus locaux.

Précisions sur le quota minimal de logements sociaux imposé par la loi SRU

(Informations reprises du site internet du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires)

1. Champ d’application géographique

L’obligation de créer des logements sociaux concerne :

les communes de plus de 3 500 habitants (et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne) appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 25 % de logements sociaux d’ici 2025.
ce taux est cependant ramené à 20 % dans les communes appartenant à des territoires dont la situation locale ne justifie pas un renforcement des obligations de production ;
les communes de plus de 15 000 habitants en croissance démographique de plus de 5 %, ne se situant pas dans les territoires précités et justifiant d’un effort de production supplémentaire au vu du fonctionnement de leur marché local de l’habitat, ont également l’obligation de disposer de 20 % de logements sociaux. Ces communes sont dites isolées.

2. Modalités de calcul

Sont retenus dans le décompte des logements :

les logements sociaux ;
les logements sociaux vendus à leur occupant, pendant une durée maximale de 10 ans ;
les logements en accession via les dispositifs de PSLA, prêt social location accession (pendant la phase locative, et pendant une durée de 5 ans à compter de la levée d’option), et de BRS, bail réel solidaire.

3. Cas d’exemption

3.1 – La loi égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 a révisé les conditions d’exemption des communes du dispositif SRU, pour permettre le recentrage de l’application des obligations SRU sur les territoires sur lesquels la demande de logement social est avérée, tout particulièrement les territoires agglomérés ou, à défaut, bien connectés aux bassins de vie et d’emplois. Un décret, pris par le ministre en charge du logement en début de chaque période triennale, fixe, pour une durée de trois ans, la liste des communes exemptées des obligations de mixité sociale.

3.2 – La loi Elan a également prévu un traitement spécifique pour les communes nouvellement entrantes dans le dispositif, qui disposeront, à compter de leur date d’entrée, de cinq périodes triennales pour atteindre le taux légal de logement social⁰¹⁸.

Le dispositif de suivi

– Le bilan annuel. – Le décompte du parc social fait l’objet d’un bilan annuel dressé contradictoirement par les services de l’État et la commune. S’il en résulte que la commune est déficitaire en logements sociaux, deux obligations naissent à sa charge : une obligation financière, et une obligation de rattrapage.

– L’obligation financière. – Elle consiste en un prélèvement annuel calculé d’une part en fonction des recettes fiscales de la commune, d’autre part en proportion du déficit constaté.

– L’obligation de rattrapage. – Tant que l’objectif-cible n’a pas été atteint, la commune (dite « déficitaire ») est tenue d’une obligation de rattrapage qui se matérialise par une notification adressée par le Préfet, et comporte un volet quantitatif et un volet qualitatif.

En termes quantitatifs, un rythme de progression est assigné à la commune déficitaire ; il se décline sur plusieurs périodes triennales, correspondant chacune à un objectif intermédiaire. À la fin de chaque période, un bilan triennal de la production de logements sociaux sur la commune doit être communiqué au Préfet.

En termes qualitatifs, ces nouveaux logements sociaux doivent comprendre une part minimale de logements financés par un Prêt Locatif Aidé d’Intégration (PLAI, dédié au financement des logements locatifs très sociaux), et de logements financés par un Prêt Locatif Social (PLS attribué aux personnes ne pouvant prétendre à la location d’un logement HLM sans pour autant disposer de revenus suffisants pour trouver un logement dans le parc privé).

Les sanctions

– La gamme des sanctions. – La commune déficitaire qui ne respecte pas ses objectifs triennaux de production de logements sociaux s’expose à un arrêté préfectoral de carence dont les conséquences peuvent être lourdes. Il peut en effet :

majorer jusqu’à cinq fois le prélèvement initial dû par les communes qui ne respectent pas ;
augmenter le seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches (de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian des communes prélevées) ;
attribuer au Préfet la délivrance des autorisations d’urbanisme sur tout ou partie du territoire des communes défaillantes au lieu et place des municipalités ;
attribuer au Préfet le droit de préemption urbain en vue de la réalisation de logements sociaux ;
imposer une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative.

Le Préfet peut aussi, dans ces communes :

conclure une convention avec un bailleur social pour la réalisation d’une opération de logement social intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
conclure une convention avec un organisme agréé pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative dans le parc privé intégrant une contribution financière obligatoire de la commune.

– Autres apports de la loi SRU. – La loi SRU :

créé également le plan local d’urbanisme (PLU) et le schéma de cohérence territorial (SCoT) qui remplacent respectivement le POS et le schéma directeur ;
réforme les procédures de lutte contre l’insalubrité et le péril ;
instaure le droit à un logement décent (V. le rapport de la troisième commission) ;
modifie les possibilités d’intervention dans les copropriétés dégradées ;
unifie les modes d’interventions publiques en faveur de l’habitat privé.

Observations conclusives

– Bilan de la loi SRU. – Il n’entre pas dans le champ de notre étude de porter un jugement de valeur sur le dispositif contraignant instauré par la loi SRU. Observons seulement que malgré les critiques formulées à son encontre, les alternances politiques successives n’ont jamais conduit à son abrogation. Bien au contraire, l’application de l’article 55 initialement envisagée comme temporaire, et qui devait prendre fin en 2025, a été pérennisée par la loi 3 DS.

Il est incontestable qu’après l’entrée en vigueur de la loi SRU le nombre des logements sociaux a augmenté. L’analyse du bilan SRU 2020⁰¹⁹ indique que 1 100 communes ne respectent pas leurs obligations en matière de logement social. Engagées sous l’effet de cette loi et tentant (ou non) de rattraper leur retard, 631 d’entre elles sont soumises à prélèvement pour un montant total de 85,4 millions d’euros affectés au financement du logement locatif social. Sont exonérées de prélèvement 143 communes. Les 326 communes restantes ne sont pas prélevées du fait de leurs dépenses en faveur du logement social ou en raison de la faiblesse du montant du prélèvement (inférieur à 4 000 €). Il est à noter également que certaines ont atteint les objectifs tant en nombre de logements sociaux produits (volet quantitatif) que dans la répartition équilibrée de leur production, notamment pour les logements très sociaux (volet qualitatif) alors que d’autres les ont atteints qualitativement mais pas quantitativement ; quantitativement mais pas qualitativement ou aucun des deux objectifs.

Au-delà de ce seul aspect numérique, un rapport d’information présenté au Sénat le 10 mars 2021 constatait que l’objectif de mixité sociale n’avait guère été atteint. Elle semble avoir surtout été recherchée par la réalisation d’ensembles immobiliers mêlant logements sociaux et logements du parc privé. Cette tendance s’est notamment accentuée par le recours de plus en plus fréquent à la vente en état futur d’achèvement au profit des organismes de logement social. Il faut ajouter que certaines communes ont atteint leurs objectifs-cibles par la réalisation de logements temporaires et collectifs, que la loi SRU considérait comme sociaux (EHPAD, foyers de personnes âgées, logements pour étudiants ou pour jeunes actifs).