Champ d’application matériel

Champ d’application matériel

Rapport du 119e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2023
L’essence même du dispositif est la protection du logement au sens d’habitation stable et pérenne d’un foyer.
Cette volonté de protection du logement au sens large affecte donc tant les personnes visées (A) que les locaux concernés (B).

Les personnes visées

Le dispositif de contrôle du changement d’usage s’applique à toutes les personnes qu’elles soient physiques ou morales, privées ou publiques.
Seuls les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte bénéficient, à cet égard, de dispositions particulières914.

Les locaux concernés

Le texte ne définit pas l’usage d’habitation, mais il émane clairement de la circulaire diffusée pour son application qu’il doit être entendu d’une façon très large915. Le contrôle du changement d’usage est donc applicable à tout local à usage de logement, indépendamment de toute autre considération.

La nature des locaux : un logement et ses annexes

L’alinéa 2 de l’article L. 631-7 définit les locaux à usage d’habitation protégés comme « toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements-foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés donnés en location dans les conditions de l’article L. 632-1 ou dans le cadre d’un bail mobilité conclu dans les conditions prévues au titre Ier ter de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ».
Bien que n’ayant pas valeur normative, la circulaire UHC/DH2 n° 2006-19 du 22 mars 2006 prise en application de l’ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 précise que cette notion « recouvre tous les locaux d’habitation ainsi que leurs annexes quels que soient les parcs dont ils relèvent, privé ou public, et leur date de construction ».
Il n’est donc désormais plus fait de distinction au sens de « l’usage », qu’entre les locaux d’habitation et les autres locaux.

Les circonstances indifférentes

Il importe peu, en revanche, que le local soit habité ou vacant. Il n’est même pas nécessaire qu’il soit habitable : Le contrôle reste applicable à un logement frappé d’un arrêté de péril ou d’insalubrité, d’une interdiction d’habiter ou de diviser. Peu importe également que ce local réponde ou non aux normes de décence (Il est notamment fait référence aux chambres de service).
De même, le contrôle s’applique quelle que soit l’organisation juridique du local (monopropriété, copropriété, lotissement, volumétrie…) et son mode de détention (pleine propriété, démembrement, indivision, location, commodat…).
Enfin, outre les précisions (non limitatives) apportées par le texte sur certaines catégories de logements (logements-foyers…) afin d’éviter des interprétations jurisprudentielles, le changement d’usage d’un local annexe à l’habitation est également soumis à autorisation916.

La date d’appréciation de la notion d’habitation

La date de référence du 1er janvier 1970

La preuve de l’usage du local au 1er janvier 1970 ou de son évolution conforme depuis, constitue l’élément essentiel de la police du changement d’usage dans la protection du logement. En effet, l’alinéa 3 de l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation dispose que « pour l’application de la présente section, un local est réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Cette affectation peut être établie par tout mode de preuve. Les locaux construits ou faisant l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés », puis en son alinéa 4 : « Toutefois, lorsqu’une autorisation administrative subordonnée à une compensation a été accordée après le 1er janvier 1970 pour changer l’usage d’un local mentionné à l’alinéa précédent, le local autorisé à changer d’usage et le local ayant servi de compensation sont réputés avoir l’usage résultant de l’autorisation ».
Si de prime abord cet article est compréhensible, sa mise en œuvre est sujette à de nombreuses difficultés.
La date du 1er janvier 1970, retenue par la réforme de l’ordonnance de 2005, avait pour ambition de régler les multiples difficultés d’application du régime connues jusqu’alors. Elle correspond à la date de la dernière révision des valeurs foncières, pour laquelle tout propriétaire devait déclarer à l’administration les caractéristiques de son local et donc son usage. Dès lors, l’examen du fichier des propriétés bâties constitue la pierre angulaire du dispositif, réalisant, en quelque sorte, une « photographie administrative » du local à cette date. Il est accessible auprès des Centres des impôts fonciers par tout propriétaire et mis à disposition des professionnels ayant besoin de le consulter917.
Cependant, comme pour tout fichier faisant l’objet d’un classement depuis plus de cinquante ans, son exploitation peut être difficile, notamment en cas de destruction de la fiche, d’erreur dans son indexation, ou encore d’incohérence de l’information relevée lors de la création de la fiche ou lors d’une actualisation…
C’est pourquoi le Code de la construction et de l’habitation réserve la possibilité de prouver par tout autre moyen l’affectation du local considéré. La pratique s’en remet classiquement aux désignations dans les actes de vente, règlements de copropriété ou baux ainsi qu’à toute pièce administrative ou fiscale en possession du demandeur (taxe sur les bureaux, autorisations de travaux…).

L’évolution de l’usage depuis le 1er janvier 1970

Il n’est pas tenu compte de la situation antérieure, pas plus que de son évolution postérieure, sauf si depuis le 1er janvier 1970 :
  • le local a fait l’objet d’un changement de destination, régulièrement autorisé, par un permis de construire ou une déclaration préalable918 ;
  • le local entre dans un des cas particuliers que sont à la fois l’affectation temporaire à l’usage d’habitation d’un local autre entre 1994 et 2005 ou le changement d’usage avec compensation réalisé avant 2005919.

La charge de la preuve de l’usage

Selon une jurisprudence désormais bien établie de la Cour de cassation920, il appartient à la commune de prouver l’usage d’habitation au 1er janvier 1970 si elle entend faire valoir un usage illicite du local à ce jour921. Relevons cependant qu’un arrêt du Conseil d’État a procédé (à tort ?) à une distinction quant à la nature de la preuve à apporter selon que le local est à usage d’habitation ou à un autre usage. Dans le premier cas, en application du principe de « réputation », la preuve se rapporte par la situation de « fait » au 1er janvier 1970 alors que dans la seconde hypothèse, il faut se référer à la situation de « droit » à cette date : « Il résulte des termes mêmes de cet article qu’en l’absence d’autorisation de changement d’affectation ou de travaux postérieure, un local est réputé être à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970, sans qu’il y ait lieu de rechercher si cet usage était fondé en droit à cette date. En revanche, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet d’attacher pareilles conséquences au constat, au 1er janvier 1970, de l’affectation d’un local à un autre usage que l’habitation »922.
Dès lors qu’il est établi que le changement d’usage du local entrera dans le champ d’application du dispositif, le propriétaire, le locataire ou l’occupant devra alors solliciter l’autorisation spécifique prévue par le texte, sans préjuger des autres autorisations pouvant être rendues nécessaires.