Une opération administrative imposée

Rapport du 114e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2018

– La finalité de l'opération. – La restructuration de la zone concernée s'effectue par le regroupement des parcelles nécessaires à l'aménagement rural. La réduction de la distance entre les terres et le centre d'exploitation est un critère indispensable. Elle aboutit à un transfert forcé des droits de propriété d'un bien sur un autre ^{1491150042500}, dans un intérêt public ^{1487523768412}.

Ce transfert s'impose aux propriétaires. Leur accord ne conditionne pas le déclenchement de la procédure. En vertu du principe d'équivalence des apports et des attributions, les propriétaires reçoivent des terres ou des soultes ^{1487527397237}.

– Le principe d'équivalence (C. rur. pêche marit., art. L. 123-4). – L'attribution des parcelles comprises dans le périmètre de l'AFAF doit respecter le principe d'équivalence. Il permet de fournir à chaque propriétaire une surface équivalente en valeur de productivité réelle à celle des terrains apportés. Les emprises nécessaires à la réalisation des ouvrages collectifs sont déduites.

Le principe d'équivalence repose sur un système de classement basé sur la nature des terres. Il fait référence à la valeur de productivité réelle des biens selon la nature des cultures pratiquées et à la valeur culturale des sols.

Chaque propriétaire reçoit, en compensation des terres cédées, d'autres terres de productivité et de superficie équivalentes. Les notions de valeurs vénale, locative et cadastrale sont inopérantes en la matière ^{1487866445746}.

En élargissant la finalité de l'AFAF, le législateur fait de l'intégration de toutes les parcelles dans le périmètre d'aménagement un fondement légal. La certification en agriculture biologique tient une place importante dans l'amélioration des conditions d'exploitation. Il convient d'étudier les biens concernés par l'AFAF (A), puis de s'intéresser à l'attribution réservée aux locataires exploitant en agriculture biologique (B).

Les biens concernés par l'AFAF

Tous les terrains, quelle que soit leur nature, sont susceptibles d'être inclus dans le périmètre d'aménagement ^{1490521565259}.

– L'amélioration des conditions d'exploitation. – La légalité de l'opération d'aménagement repose sur l'amélioration des conditions d'exploitation et le rapprochement des terres du centre d'exploitation. Ces conditions essentielles sont parfois tempérées par la jurisprudence ^{1488622906079}. La finalité de l'AFAF est de favoriser une répartition rationnelle du foncier. Le Conseil d'État interprète cette condition comme une « non-aggravation », « une absence de déséquilibre grave », ou une « absence de bouleversement » des conditions d'exploitation ^{1488623797120}.

Les opérations prennent en compte les fonctions économique, environnementale et sociale du territoire agricole ^{1491138027068}.

Pour atteindre les objectifs d'amélioration des conditions d'exploitation, le rapprochement des terres du centre d'exploitation est indispensable. Or, le centre d'exploitation à prendre en considération est celui du propriétaire et non celui du fermier en place. Lorsque le propriétaire n'est pas l'exploitant, ce critère laisse perplexe.

La possibilité de contester l'aménagement foncier est déniée aux exploitants, même dans l'hypothèse où ils sont propriétaires d'autres terres comprises dans le périmètre d'aménagement.

La prise en compte des souhaits des intéressés

1) La prise en compte des souhaits de l'exploitant non propriétaire

La création d'un droit prioritaire d'attribution de parcelles au propriétaire bailleur à la demande de l'exploitant serait plus conforme aux objectifs poursuivis par la loi de 2005. Il permettrait aux locataires de rapprocher les terres de leur centre d'exploitation.

2) La prise en compte des projets des propriétaires

Les projets des propriétaires ne sont pas pris en compte alors que l'AFAF est censé favoriser l'implantation de nouvelles techniques de production et de développement. Les propriétaires justifiant de l'intérêt de ces techniques devraient pouvoir les faire valoir en demandant l'attribution des parcelles nécessaires à la réalisation de leur projet. Un droit prioritaire créé sur ce fondement semble justifié.

Le périmètre d'aménagement comprend en principe les terrains agricoles non bâtis. La CCAF trouve parfois intérêt d'y inclure des propriétés non agricoles, voire des propriétés bâties (I). Cependant, certaines catégories de biens compris dans le périmètre sont obligatoirement réattribuées à leurs propriétaires (II).

Le principe des terrains non bâtis et ses exceptions

Le principe est le suivant : les terrains agricoles non bâtis sont compris dans le périmètre défini par la CCAF (C. rur. pêche marit., art. L. 121-1, al. 1) ^{1491132597908}.

Par exemple, un terrain d'agrément fait partie d'un aménagement foncier agricole s'il respecte le double objectif de regroupement et de non-éloignement du centre d'exploitation.

– Les propriétés bâties. – Les propriétés bâties sont également concernées par l'AFAF (C. rur. pêche marit., art. L. 123-2). Les bâtiments et les terrains en constituant les dépendances indispensables et immédiates peuvent également être inclus dans le périmètre d'aménagement. Les terrains constituant des dépendances indispensables et immédiates sont ceux « contigus » et non « ceux situés à proximité ». La notion de bâtiment regroupe toute construction existante même vétuste, même exonérée de toute imposition foncière ^{1487531899100}. Les propriétaires de bâtiments ont la faculté d'exiger leur réattribution sans modification de la limite de leur propriété. Cette faculté ne s'applique pas aux constructions légères ^{1491132779482}telles que les simples abris, cabanes à outils, hangars légers, etc.

Les réattributions obligatoires

– Le régime des réattributions. – Certaines catégories de biens compris dans le périmètre d'aménagement obéissent au régime particulier de réattribution à leur propriétaire.

Il s'agit :

des terrains clos de murs, c'est-à-dire totalement entourés d'une clôture entretenue ;
des terrains où se situent des sources d'eau minérale aux vertus thérapeutiques ;
des mines et carrières bénéficiant d'une autorisation au sens du Code minier ou bénéficiant d'un droit de fortage depuis au moins deux ans ;
des terrains à bâtir ;
des immeubles à utilisation spéciale.

– Les surfaces constructibles. – Les terrains à bâtir doivent remplir trois conditions cumulatives pour être réattribués :

bénéficier d'une desserte effective de voie d'accès et de réseaux de proximité immédiate ^{1490534617715} ;
être situés dans un secteur désigné constructible par un document d'urbanisme ^{1490534930945} ;
être considérés comme tels à la date de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre ^{1490535268087}.

Ces conditions sont appréciées à la date de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de l'AFAF. La délivrance d'un certificat d'urbanisme n'est pas prise en compte pour la qualification des surfaces constructibles ^{1490535346447}.

Cependant, lorsque l'AFAF est lié à l'élaboration ou à la révision d'un PLU, l'obligation de réattribution des terrains à bâtir s'efface. Dans ce cas, d'autres surfaces constructibles sont attribuées aux propriétaires.

– Les immeubles à utilisation spéciale. – Les immeubles à utilisation spéciale bénéficient d'aménagements d'ordre technique permanents ^{1487532779783}. Ils sont obligatoirement réattribués, sauf s'ils sont utiles à l'exécution d'équipements communaux. Dans ce cas, ils peuvent être attribués à la commune, à la demande du conseil municipal. Les immeubles réattribuables peuvent également faire l'objet de modifications de limites indispensables à l'aménagement foncier (C. rur. pêche marit., art. L. 123-1), sans aboutir à une véritable transformation ^{1487532984494}.

L'amélioration environnementale des conditions d'exploitation

Les commissions d'aménagement privilégient les échanges de parcelles ayant fait l'objet d'une certification en agriculture biologique ou en cours de conversion depuis plus d'un an. Il existe un régime d'attribution prioritaire pour les acteurs biologiques (I). Un mécanisme similaire est mis en place pour les fermiers exploitant en agriculture biologique (II).

L'attribution prioritaire aux acteurs biologiques

– Le régime particulier des certifications biologiques. – Les propriétaires de parcelles ayant fait l'objet d'une certification biologique ou en cours de conversion depuis au moins un an sont prioritaires pour l'attribution de terrains ayant fait l'objet d'une même certification (C. rur. pêche marit., art. L. 123-4). Cette disposition est louable. Néanmoins, elle ne s'applique que pour autant qu'il existe, dans le périmètre établi, d'autres parcelles ayant fait l'objet d'une certification biologique ou en cours de conversion.

Lorsque le propriétaire d'une parcelle en état de culture biologique reçoit une parcelle en agriculture conventionnelle ou à un stade de conversion moindre, il perçoit une soulte en espèces prise en charge par le département. Le montant de cette soulte compense la perte correspondant aux investissements réalisés en vue de la conversion des parcelles cédées vers un mode d'agriculture biologique ^{1490559671721}.

L'attribution aux locataires exploitant en bio

Le locataire d'une parcelle en agriculture biologique est également prioritaire pour toute attribution nouvelle de parcelle certifiée.

– Un mécanisme juridiquement surprenant. – Cette priorité d'attribution et d'indemnisation en cas de non-réattribution aux « exploitants bio » (C. rur. pêche marit., art. L. 123-15, al. 2) est surprenante. D'une part, l'aménagement foncier concerne la propriété. Sur le plan juridique, une telle priorité d'attribution en propriété au fermier se conçoit difficilement. Le texte emploie le terme de « locataire », excluant l'attribution au propriétaire exploitant. Soit il s'agit d'une attribution en propriété au fermier, soit d'un report d'exploitation sur la nouvelle parcelle bio attribuée au propriétaire. Or, la loi prévoit déjà la possibilité pour le locataire de reporter son bail sur la parcelle attribuée au bailleur (C. rur. pêche marit., art. L. 123-15, al. 1) ^{1488626206969}. D'autre part, l'attribution d'une soulte en nature laisse perplexe, le fermier ne possédant par essence aucun droit de propriété.

– La recherche d'une cohésion juridique. – Une attribution prioritaire au propriétaire bailleur dont la terre est mise en valeur en agriculture biologique, et corrélativement un report automatique du bail sur les nouvelles « parcelles bio », serait plus conforme en droit. Dans l'hypothèse où une parcelle en agriculture conventionnelle ou à un stade de conversion différent serait attribuée, une compensation financière devrait être prévue et mise à la charge du département, non pas une soulte. Le versement d'une soulte suppose la préexistence d'un droit de priorité.

L'AFAF s'accompagne de travaux d'amélioration des conditions d'exploitation (chemins, hydraulique agricole, etc.) appelés « travaux connexes ». Ils sont généralement réalisés par une association foncière d'aménagement foncier agricole et forestier (AFAFAF).