La responsabilité étendue de l'État

Rapport du 114e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2018

Sur le plan juridique, l'État est le principal responsable des pollutions agricoles, notamment des pollutions liées aux nitrates. La jurisprudence se fonde sur le manquement des pouvoirs publics en matière de prévention des pollutions agricoles. Les premières condamnations en la matière sont venues des juridictions européennes (I). Elles ont ouvert la voie à des décisions similaires en droit interne (II).

La responsabilité de l'État à l'échelle européenne

– Les manquements dans la transposition de la directive « Nitrates ». – La France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour de justice de l'Union européenne en raison d'une insuffisance des actions menées pour permettre la lutte contre la concentration des nitrates. La jurisprudence européenne sanctionne en effet l'État français depuis le début des années 2000 sur la base d'une mauvaise transposition de la directive « Nitrates » ^{1488726668029}dans la législation française ^{1495807601064}.

Un arrêt du 4 septembre 2014 mérite une attention particulière ^{1491510989322}. Il constate en effet de nombreux manquements à la directive « Nitrates » en raison notamment :

de périodes d'interdiction d'épandage trop courtes ;
de programmes d'actions en matière de stockage des effluents insuffisants ;
d'une réglementation ne garantissant ni le calcul des quantités à épandre en vue d'une fertilisation équilibrée, ni la limite des 170 kg d'azote par hectare et par an ;
de l'absence d'interdiction d'épandage sur sols gelés ou enneigés ;
de la définition imprécise des conditions d'épandage sur des sols en forte pente.

Pour justifier du non-respect de la directive, la France s'appuie principalement sur des débats techniques ou scientifiques ^{1496492596179}.

La France n'est pas le seul « mauvais élève » en Europe

Il ne s'agit pas d'excuser la France en la comparant à ses voisins, mais de mesurer l'ampleur du problème en Europe. En effet, plusieurs États ont fait l'objet de condamnations sur des fondements similaires à ceux ayant motivé celles de la France, et, à titre d'exemple :

l'Italie : CJCE, 8 nov. 2001, aff. C-127/99 : la directive « Nitrates » n'est pas respectée sur le territoire italien en raison de l'absence d'un programme de surveillance des zones vulnérables aux nitrates ;
l'Allemagne : CJCE, 14 mars 2002, aff. C-161/00 : l'absence d'un code de bonnes pratiques agricoles en Allemagne entraîne parfois un épandage de quantités d'azote supérieures à celles autorisées par la directive ;
l'Irlande : CJCE, 11 mars 2004, aff. C-396/01 : l'absence d'identification des zones vulnérables aux nitrates constitue une infraction à la directive « Nitrates ».

À l'échelle nationale

– Les manquements dans la prévention des pollutions. – Les arrêts rendus en droit communautaire ont permis de fonder une jurisprudence en droit interne. L'affaire la plus célèbre a été rendue sur la pollution du littoral breton par les « marées vertes » ou les « algues vertes ».

Les juges de première instance avaient relevé l'inefficacité de l'État dans la lutte contre la pollution des eaux superficielles par laxisme dans la délivrance des autorisations d'exploitation relevant de la législation ICPE ^{1488995494329}. En outre, la possibilité d'invoquer un préjudice écologique a été reconnue aux associations agréées pour la protection de l'environnement ^{1488995787243}.

À bien y réfléchir, cette responsabilité glissant des agriculteurs vers l'État est cohérente. Le territoire est un bien commun dont il est le garant. Sa protection résulte d'une organisation globale basée sur des mesures de prévention, l'objectif étant surtout de ne pas avoir à réparer les dommages en évitant leur survenance. L'eau est également un bien commun qu'il convient de protéger.

La consécration du préjudice écologique dans le Code civil

La loi « Biodiversité » du 8 août 2016 ^{1496479310412} a inscrit le préjudice écologique dans le Code civil. Il consiste en une « atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement » (C. civ., art. 1247). L'adaptation du droit commun de la responsabilité était nécessaire pour tenir compte des spécificités de ce préjudice, à la fois objectif et collectif. Le droit à agir et le délai de prescription sont très largement étendus. Le principe de la réparation en nature du préjudice est également posé ^{1496491312890}.