Des avancées législatives

Rapport du 114e Congrès des notaires de France - Dernière date de mise à jour le 31 janvier 2018

– Le rapport « Labetoulle ». – Dans le prolongement de travaux antérieurs ^{1493641879732}, le rapport « Labetoulle » ^{1493642941796}, rendu au ministre de l'Égalité des territoires et du Logement le 25 avril 2013, a émis plusieurs préconisations afin de mieux équilibrer les droits des titulaires d'autorisations de construire et des requérants les attaquant.

– L'ordonnance du 18 juillet 2013. – L'ordonnance du 18 juillet 2013 ^{1493650197435}, prise dans le but d'accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et de prévenir les contestations dilatoires ou abusives, a repris plusieurs préconisations du rapport « Labetoulle », en visant à encadrer l'intérêt à agir des tiers (i), et en créant un recours indemnitaire à l'encontre des recours abusifs (ii).

L'encadrement de l'intérêt à agir des tiers et de leur délai d'action

– La notion d'intérêt à agir. – Pour lutter contre les habitudes très libérales des tribunaux administratifs, l'ordonnance du 18 juillet 2013 a redéfini de manière stricte la notion d'intérêt à agir des tiers à l'encontre des autorisations d'urbanisme. Dorénavant, un tiers ^{1493651366241}n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme que dans les cas où « la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien » sur lequel il bénéficie d'un droit de propriété actuel ou futur, ou d'occupation régulière (C. urb., art. L. 600-1-2). Le pétitionnaire doit désormais préciser l'atteinte invoquée pour justifier d'un intérêt à agir, en faisant état d'éléments précis et étayés ^{1493651949353}.

Sauf circonstances particulières, l'intérêt à agir s'apprécie à la date de l'affichage de la demande du pétitionnaire en mairie et non plus à la date de l'introduction du recours ^{1493652425028}.

– Le délai pour déposer les pièces. – La loi Égalité et citoyenneté ^{1507062745917}a prévu un principe de caducité de la requête lorsque, sans motif légitime, le requérant ne produit pas les pièces nécessaires au jugement dans un délai de trois mois à compter de la requête ou dans le délai imparti par le juge (C. urb., art. L. 600-13). Cette disposition est la bienvenue, les justiciables pressés ressentant comme un supplice les procédés dilatoires tels que l'envoi des pièces au compte-gouttes. Ainsi, le requérant n'est pas privé de son droit, mais il est en revanche forcé de l'exercer dans des délais raisonnables, sans abuser des artifices de procédure.

Le recours indemnitaire à l'encontre des recours abusifs

– Un premier pas certes, mais seulement un premier pas… – L'article L. 600-7 du Code de l'urbanisme, fruit de l'ordonnance du 18 juillet 2013, a introduit dans la législation française un recours indemnitaire à l'encontre des recours abusifs écartés par les juridictions administratives. Le titulaire de l'autorisation d'urbanisme attaquée par un recours qu'il estime dilatoire et/ou abusif a la faculté de saisir le juge administratif d'un mémoire distinct de sa défense sur le fond du litige, réclamant la condamnation du requérant à lui allouer des dommages et intérêts en raison du préjudice que le recours lui fait subir.

Cette action indemnitaire s'est substituée à la simple amende, limitée à 3 000 €, à laquelle le juge pouvait auparavant condamner le requérant. Ce premier pas est important mais insuffisant, tant au regard des conditions imposées (1) que de la cible visée (2).

Les conditions du recours

– Comme au poker. – Le recours indemnitaire ne prospère que lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre l'autorisation d'urbanisme a été mis en œuvre dans des conditions excédant la défense des intérêts légitimes du requérant et causant un préjudice excessif au bénéficiaire du permis ^{1507061746160}.

Qu'est-ce qu'un préjudice excessif ? Quelles sont les conditions excédant la défense des intérêts légitimes ? L'opacité du vocabulaire employé offre une très grande liberté d'appréciation aux juges, s'agissant tant du principe de la condamnation que du quantum de la réparation. Il revient en outre au titulaire de l'autorisation, au moyen d'un mémoire distinct de celui par lequel il défend la validité de son permis, d'apporter les preuves de l'existence et de l'importance de son préjudice, ainsi que du caractère abusif de la requête de son opposant.

Ce texte distribue une carte de plus dans la partie de poker menteur jouée entre le promoteur et le « maître chanteur », mais sans fondamentalement changer les règles du jeu. Le titulaire de l'autorisation de construire est à présent dans l'incertitude sur ce qu'il aurait à gagner à laisser la justice suivre son cours, mais il sait toujours ce qu'il a à perdre à ne pas négocier. Comme tout bon joueur de poker, son adversaire lit facilement dans les pensées du promoteur. L'article L. 600-7 du Code de l'urbanisme pourra faire peur aux « joueurs amateurs », mais il y a fort à parier qu'il n'effraiera pas longtemps les professionnels du recours ^{1493659058882}.

Seules des décisions jurisprudentielles très sévères, inédites à ce jour, pourraient changer la donne.

– Une présomption d'intérêt légitime… pour les associations. – Le dernier alinéa de l'article L. 600-7 du Code de l'urbanisme prévoit qu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes. Il n'est pas précisé si cette présomption est simple ou irréfragable. Pour autant, il est facile de voir dans cette disposition une sorte de message subliminal appelant à une certaine mansuétude à l'égard des pétitionnaires « pots de terre » contre les promoteurs « pots de fer ».

La cible de l'action

– Un tir à côté de la cible. – Si l'article L. 600-7 du Code de l'urbanisme vise les opposants aux projets d'urbanisme « jusqu'au-boutistes » ou « mafieux », il passe à côté d'une partie de sa cible.

En effet, une partie importante des requérants prêts à tout pour aller au bout des procédures judiciaires est d'ores et déjà constituée en associations de protection de l'environnement (C. env., art. L. 141-1). Du fait de la présomption leur profitant, ces associations devraient ainsi pouvoir continuer à attaquer impunément tous les permis délivrés dans leur zone. Au pire, elles subiront la construction finale mais avec retard ; au mieux, elles l'empêcheront.

Quant aux opposants de type mafieux, ils n'entendent par définition pas aller au bout de la procédure judiciaire. Au contraire, leur objectif principal réside dans l'abandon de leur recours contre indemnité. Ainsi, l'article L. 600-7 ne les vise qu'indirectement, en donnant à leur opposant un argument dans la négociation ^{1510816490508}.